Нефтяная политика Канады в 70-е годы

Е. Г. Комкова

Разразившийся в начале 70-х годов мировой энергетический кризис и обострение проблемы надежного снабжения Канады нефтью послужили стимулом серьезных изменений в нефтяной политике страны.

Канада — одна из немногих развитых капиталистических стран, которая обладает богатейшими залежами энергетического сырья. Нефть в Канаде является предметом как импорта, так и экспорта. Причем в ряде случаев валютные поступления за экспорт превышают затраты по импорту.

Обилие энергоресурсов в Канаде издавна приковывало внимание со стороны других западных государств. В настоящее время, когда развивающиеся страны стали менее «надежными», с точки зрения империализма, поставщиками энергоресурсов, особую заинтересованность в разработке нефтяных богатств страны проявляют Соединенные Штаты Америки. Монополии этой страны, руководствуясь своими национальными интересами, весь послевоенный период хищнически эксплуатировали нефтяные ресурсы Канады. Этим целям в 50–60-е годы объективно соответствовала и нефтяная политика канадского правительства, направленная на усиление интеграционных связей между двумя государствами.

Однако в начале 70-х годов «подавляющее присутствие» американского капитала в экономике Канады явилось причиной резкого обострения разногласий между странами.

Американский империализм, как отмечалось в решениях XXII Национального съезда КПП Канады, «стремится разрешить свой энергетический кризис за счет жизненных потребностей народа Канады и интересов ее экономического развития»[1].

В этих условиях правительство Канады вынуждено было отказаться от традиционной политики совместного использования ресурсов Североамериканского континента. Оно стало на путь проведения более независимого курса, направленного на ограничение вмешательства американских монополий в нефтегазовую промышленность страны.

Таким образом, в первой половине 70-х годов в нефтяной политике Канады произошли существенные сдвиги[2].

Вопросы нефтяной политики Канады изучаются советскими историками и экономистами. В опубликованных за последнее время работах содержится обстоятельный анализ различных аспектов указанной темы. Наиболее важное значение в разработке этой проблемы имеют статьи Л. А. Баграмова, Л. Н. Карпова, С. С. Дмитриева и других авторов[3]. Цель данной статьи — дать обобщенную картину изменений нефтяной политики Канады, осветить некоторые малоизученные вопросы.

По своим нефтяным запасам Канада занимает одно из первых мест среди развитых капиталистических стран. Объем энергоресурсов (в пересчете на теплотворную способность условного топлива) на душу населения в Канаде превышает среднемировой уровень в 2 раза по углю, в 30 раз по нефти (с учетом битуминозных песков), в 100 раз по природному газу, в 10 раз по урану, используемому на ядерных электростанциях[4].

В 1976 г. в Канаде насчитывалось 439 нефтяных и газонефтяных месторождений и 734 газовых и нефтегазовых, расположенных в 12 нефтегазоносных бассейнах[5]. Однако все они находятся далеко от промышленных районов и части нефтеперерабатывающих заводов[6]. Достоверные запасы нефти[*] почти полностью сосредоточены в западных провинциях (Альберта, Саскачеван и Британская Колумбия), в то время как наиболее развитые в экономическом отношении районы — провинции Онтарио и Квебек — расположены на востоке страны.

Вплоть до начала энергетического кризиса в Канаде считалось нерентабельным транспортировать нефть Альберты на восток дальше Центрального Онтарио. В провинции Квебек и Атлантических провинциях выгоднее было потреблять более дешевую импортную нефть. В тот период в стране была установлена так называемая линия энергетического раздела, т. е. линия, идущая от Пемброка к Броквиллу и далее по долине р. Оттава и как бы делящая страну на западную часть, в которой канадцы потребляли только отечественную нефть, и восточную, живущую исключительно за счет импорта. Эта политика канадского правительства приводила к тому, что огромные массы добываемой на западе нефти не могли найти доступ на значительную часть национального рынка и были ориентированы на экспорт в США. Так Канада стала одновременно и экспортером и импортером нефти.

Другая особенность нефтяной промышленности Канады состоит в том, что эта отрасль является одной из важнейших сфер приложения американского капитала. Под контролем иностранного, прежде всего американского, капитала в 1970 г. находилось 35% активов, 62% оборота и 61% прибылей всех корпораций в топливно-энергетических отраслях[7]. В нефтегазовой промышленности страны этот контроль был значительно выше.

Особая привлекательность Канады для монополий США в качестве объекта приложения капитала определяется целым комплексом причин, среди которых наиболее важными представляются следующие: Канада располагает богатыми энергетическими ресурсами и сравнительно узким (по сравнению с США) внутренним спросом на них; канадские нефтяные месторождения расположены сравнительно недалеко от США и жизненно важны для некоторых пограничных американских штатов, таких, как Айдахо, Вашингтон, Миннесота и Монтана; канадскую нефть США могут получать по нефтепроводу. Между двумя странами вплоть до последнего времени всегда существовали традиционные «особые отношения». В связи с этим американские инвесторы видели в Канаде один из самых стабильных в политическом отношении районов; среди развитых капиталистических стран Канада обеспечивает нефтяным компаниям США наибольшую прибыль на вложенный капитал.

Руководствуясь всеми этими соображениями, американский империализм издавна выступал за проведение с Канадой единой «континентальной энергетической политики». В ее основе лежит идея о том, что совместное и скоординированное развитие энергоресурсов и рынков обеих стран может принести большие взаимные выгоды. Генеральный секретарь ЦК Коммунистической партии Канады У. Каштан писал по этому поводу: «…Континентальная энергетическая политика может иметь только один результат и только одно значение. Она означала бы предоставление канадских ресурсов в полное и вечное распоряжение монополистических кругов Соединенных Штатов для использования в интересах обогащения этих кругов за счет нынешнего и будущего развития канадской экономики. Она означает все большее превращение Канады в поставщика сырья для американского империализма и дальнейший подрыв суверенитета и независимости страны»[8].

Тем не менее в послевоенные годы эта политика активно проводилась канадским правительством, стремившимся путем привлечения американского капитала решить ряд насущных проблем страны: освоить богатые энергетические ресурсы, издержки добычи и транспортировки которых в Канаде одни из самых высоких в мире, импортировать американские научно-технические достижения и способствовать тем самым быстрому экономическому развитию страны, росту промышленного производства и национального дохода, увеличить занятость, индивидуальные и государственные доходы.

В то время действия Канады были объективно направлены на усиление интеграционных связей между двумя странами. Американским монополиям был предоставлен свободный доступ к нефтяным ресурсам Альберты, разработка которых, в интересах быстро растущего экспорта в США, велась более высокими темпами, чем происходил прирост запасов нефти в провинции. В результате, начиная с 1970 г., в Канаде происходит систематическое уменьшение достоверных запасов нефти до 956 млн. т в 1975 г.[9] «Континентальная энергетическая политика» не обеспечивала Канаде справедливого вознаграждения, так как доля государства в доходах от добычи была весьма небольшой. К тому же не было предусмотрено никаких мер для поощрения разведки и освоения ресурсов Севера и Атабаски[10]. В то же время восточные провинции Канады, лишенные отечественной базы, оказались целиком зависимы от импорта. При этом, если импортная нефть на востоке Канады ранее стоила дешевле отечественной, то в 1973–1974 гг., после того как цены на мировом рынке возросли почти в 4 раза, ситуация в корне изменилась.

Вопрос о том, кто и в чьих интересах будет распоряжаться природными ресурсами Канады, является одним из острейших «узлов противоречий» в отношениях между США и Канадой. Как указывал Генеральный секретарь Коммунистической партии Канады У. Каштан, «тот, кто владеет энергетическими ресурсами и контролирует их, решает, какое будущее ждет страну и будет ли у нее будущее вообще»[11].

Значительные перемены произошли и в общественном мнении страны. «Если, скажем, в 1963 г. каждый второй опрошенный полагал, что зависимость от США полезна для Канады, то ныне девять из десяти канадцев убеждены в том, что она должна в большей степени контролировать свою экономику»[12].

Суммируя сказанное, в качестве основных причин пересмотра канадским правительством «континентальной энергетической политики» можно назвать следующие: ухудшение энергообеспеченности самой Канады; большая уязвимость восточных районов страны, импортирующих нефть, ввиду многократного повышения цен на мировом рынке; опасение неизбежной перспективы нового наплыва в страну американского капитала; усиление тенденций к экономической и политической дезинтеграции Канады, в том числе под влиянием сложившейся схемы распределения канадской нефти; углубление сырьевой направленности экспорта страны; ущемление интересов национальных компаний Канады американскими монополиями: дальнейшая эрозия канадского суверенитета.

Однако, отказавшись от континентализма, правящая либеральная партия Канады в то же время не смогла противопоставить ему альтернативное решение вопроса в интересах всего канадского народа, как это предлагает, например, Коммунистическая партия. Основной целью правительства Пьера Э. Трюдо, как и его предшественников, является защита интересов тех или иных группировок национальной буржуазии и осторожное ограничение деятельности американской буржуазии. При этом Канада не может согласиться ни с бесконтрольным вторжением, ни с резким отливом американского капитала.

Эта тактика правящей партии нашла выражение и в опубликованной в 1973 г. так называемой «зеленой книге» — правительственном докладе о государственной политике в области энергетики[13]. В нем была дана общая характеристика энергохозяйства страны и намечены перспективы его развития. Составители документа отметили, что, хотя Канада располагает богатыми нефтяными ресурсами, в ближайшей перспективе страна вряд ли сможет остаться крупным экспортером нефти в США. Запасы топлива в традиционных районах добычи оказались в начале 70-х годов в значительной своей части истощены. Что же касается освоения месторождений нефти в новых районах, то, по всей видимости, они потребуют огромных капиталовложений и будут вестись в течение долгих лет. В то же время Канада уже сейчас в потреблении энергии на душу населения уступает только США. Все это диктует настоятельную необходимость обеспечить нефтью в первую очередь отечественных потребителей. На экспорт же в Соединенные Штаты могут быть направлены только «излишки» нефти. Причем в докладе указывалось, что Канада должна экспортировать нефть в США по мировым ценам, а канадские потребители получать ее по более низким ценам.

Важным выводом доклада явилось положение о том, что во внешней торговле Канады нефтью возможно образование крупного дефицита. В связи с этим был провозглашен курс на достижение самообеспеченности Канады по нефти, вплоть до начала ее поступления из новых районов или из битуминозных песчаников Атабаски. Предлагалось также наряду с экспортом сократить и импорт. На повестку дня ставились вопросы о необходимости ввести в максимальной степени канадский контроль в отраслях по добыче и переработке нефти.

В декабре 1973 г. премьер-министр Трюдо объявил об одобрении правительством новой национальной нефтяной политики[14]. Составной частью нового курса правительства являлось решение о ликвидации деления страны на два рынка, для чего было предложено продлить существующий нефтепровод от г. Сарния до г. Монреаль. Премьер-министр объявил также о решении создать национальную нефтяную корпорацию «Петро-Канада».

Начало практического осуществления указанных задач датируется 1973 г.

Прежде всего в марте 1973 г., еще до официального одобрения новой нефтяной политики, Национальное энергетическое управление взяло под свой контроль экспорт сырой нефти. Вводилось лицензирование ее вывоза. Это решение канадского правительства, так резко диссонирующее со всей предыдущей практикой торговли Канады нефтью, было вызвано в большей степени тем обстоятельством, что в 1972 г. Канада реально стояла перед угрозой нефтяного дефицита, вызванного поставками в Соединенные Штаты жидкого топлива в таких масштабах, которые превзошли канадские экспортные возможности.

В 1972 г. на Канаду приходилось 36% американского импорта нефти[15]. До последнего времени Канада обеспечивала 6% общего потребления нефти в США. Канада вывезла в 1972 г. в США в цифровом исчислении 47 млн. т нефти, что составило 56% ее производства. В 1973 г. экспорт сырой нефти увеличился еще на 8,8 млн. т, т. е. почти на 17%[16].

Ограничительные меры привели к тому, что с весны по декабрь 1973 г. суточный экспорт канадской нефти сократился с 1277 тыс. баррелей до 985 тыс.[17] Но, пожалуй, еще важнее, что установление контроля над экспортом сырой нефти означало принципиальное изменение политики Оттавы в торговле нефтью, поскольку раньше она упорно добивалась расширения экспорта.

В декабре 1975 г. в рамках осуществления национальной нефтяной политики правительство Канады приняло решение к 1982 г. полностью прекратить экспорт нефти в США. Сообщалось, что вывоз нефти начнет уменьшаться уже с 1 января 1975 г.

Это решение канадского правительства внесло серьезные коррективы во всю энергетическую ситуацию в Северной Америке. Имело место дальнейшее ужесточение канадо-американских отношений, и без того напряженных в последнее время.

С указанной даты стала устанавливаться экспортная квота на полугодие, и ее размер с 40 млн. т (в пересчете на годовой уровень) в первой половине 1975 г. был поэтапно снижен до 22,5 млн. т во втором полугодии 1976 г. В течение 1977 г. наблюдалось дальнейшее сокращение экспорта канадской нефти в США[18].

В настоящее время представляется вероятным, что Канада сможет прекратить экспорт жидкого топлива в США уже в 1981 г.[19]

Следующая серия мероприятий имела целью повысить экспортные цены до уровня мировых, что и было осуществлено поэтапно с октября 1973 г. путем введения экспортного налога и установления двойных цен на сырую нефть — внутренних и экспортных. Необходимость введения экспортного налога диктовалась тем, что внутренние цены на нефть в Канаде согласно политике правительства находятся на более низком уровне, чем мировые цены. Однако в Соединенные Штаты Канада экспортирует нефть по ценам, равным мировым, а иногда и превосходящим их. В связи с этим в октябре 1973 г. канадское правительство впервые ввело экспортный налог в размере 40 канадских центов за баррель. В течение 1973—1977 гг. он испытывал значительные колебания[20], которые определялись как динамикой мировых цен на нефть, так и уровнем внутренних цен. Согласно последним данным, с 1978 г. экспортная пошлина в Канаде составляет на легкую канадскую нефть 5,85 к. долл/барр, на тяжелые сорта — 4,25[21].

Установление экспортного налога усложнило и без того напряженные канадо-американские отношения. При этом наибольшее возмущение американской стороны вызвал тот факт, что экспортный налог поступает не в сейфы монополий, а в государственную казну Канады и используется для субсидирования национальных нефтеперерабатывающих заводов, закупающих импортную нефть. Размер субсидий установлен таким образом, чтобы закупочная цена нефти для нефтеперерабатывающих заводов равнялась внутренней цене в Канаде. Таким образом, цены для канадских перерабатывающих заводов в период энергетического кризиса были изолированы от цен мирового рынка. Общая сумма выплаченных субсидий составила в 1974/75 бюджетном году 1,5 млрд. долл., а в 1975/76 г. возросла примерно до 1,7 млрд.[22]

Включение в экспортную цену налога определило резкое увеличение цены нефти, продаваемой в США. В отдельные месяцы 1974 г. в различных пунктах США нефть Альберты продавалась дороже, чем нефть конкурентов.

В октябре 1973 г. в соответствии с договоренностью между федеральным правительством и провинциями внутренние цены на сырую нефть были «заморожены» на уровне около 4 к. долл/барр. Это решение о «замораживании» цен и установлении единой внутренней общеканадской цены получило одобрение всех левых сил. «Движение за то, чтобы не повышать цены на нефть и как можно скорее сократить ее экспорт за границу, популярно в нефтепотребляющих провинциях и особенно среди тех канадцев, которые говорят: «Интересы Канады прежде всего»»[23]. Однако под нажимом крупных нефтяных монополий правительство попыталось ограничить «замораживание» определенными сроками.

В своем интервью «Глоб энд Мэйл» от 7 декабря 1973 г. П. Трюдо, в частности, отметил, что канадцы должны примириться с неизбежностью повышения внутренных цен, что даст возможность освоить дорогостоящие битуминозные песчаники и другие канадские ресурсы. Однако нефть с новых месторождений должна поступить лишь после 1980 г., а внутренняя цена на нефть в Канаде повысилась уже в 1974 г., и с 1 января 1978 г. составляет 10,75 к. долл/барр. Канадские коммунисты считают, что это повышение было сделано за счет потребителей страны в угоду монополиям[24].

Таким образом, «к 1975 г. нефтяная политика Канады стала представлять собой комплекс правительственных мероприятий, включавших меры по поддержанию внутренних цен на нефть на более низком уровне, чем экспортных, выдачу субсидий импортерам нефти и установление квот при вывозе в США»[25].

Ввоз нефти в Канаду достиг своего максимума в 1973 г. До этого он характеризовался устойчивыми темпами роста: в 1960 г. он составил 17 млн. т, в 1965 — 19,5, в 1970 — 28,2 и в 1973 г. — 42,4 млн.[26]

Таким образом, за 1960–1973 гг. импорт нефти в Канаду увеличился в 2,5 раза, что довольно значительно. Однако если сравнивать темпы роста импорта и темпы роста экспорта, то окажется, что экспорт нефти все же рос намного быстрее (примерно в 4 раза). В результате с конца 60-х годов Канада выступала на мировом нефтяном рынке в качестве нетто-экспортера сырой нефти. В течение шести лет, вплоть до 1975 г., страна имела активный баланс в торговле нефтью, занимая, таким образом, совершенно особое место среди других развитых капиталистических стран, испытывающих серьезные затруднения в период энергетического кризиса. Несомненно, это оказало влияние и на экономическое положение страны, смягчив очередной циклический кризис 1974–1975 гг.

Своеобразие положения Канады заключалось еще и в том, что в первой половине 70-х годов ее потребление нефти полностью покрывалось собственной добычей, оставляя, кроме того, излишек для экспорта. Например, в рекордном 1973 г. в Канаде было потреблено 83,3 млн. т нефти при добыче в 96,8 млн. т[27].

Однако проводимая правящими кругами страны «континентальная энергетическая политика» не смогла обеспечить рационального потребления национальных нефтяных ресурсов. Эта особенность Канады и обусловила большую зависимость страны от импорта нефти. Если в 1965 г. доля импорта в потреблении составила около 40%, то в 1973 г. — уже 51%. Но, если до энергетического кризиса эта зависимость имела, так сказать, только количественное выражение, отрицательно влияя на платежный баланс страны, то в 1973/74 г. она приобрела и качественную окраску.

Так как импортная нефть попадает в Канаду двумя путями: через территорию США по нефтепроводу Портленд (штат Мэн) — Монреаль и непосредственно танкерами, заходящими в порты Атлантических провинций, то существует и двоякая зависимость Канады: от экспортеров нефти и от США, по территории которых проходит нефтепровод. В 1973—1974 гг., в разгар ближневосточного кризиса, Канада испытывала нажим и с той и с другой стороны.

В конце 1973 г. в связи с продолжающимся ростом цен на мировом нефтяном рынке правительство Канады утвердило план строительства нефтепровода от Сарнии до Монреаля, который обеспечил бы восточные районы страны канадской нефтью. Нефтепровод был закончен только в конце 1976 г., хотя первоначальные сроки его сооружения определялись немногим более года. Однако правительство Канады, не дожидаясь его завершения, в рамках программы экономии энергии предприняло ряд мер по сокращению импорта. Уже в 1974 г. он был снижен до 40,4 млн. т[28], а в 1976 г. — до 36 млн. т[29].

Необходимость такого сокращения объяснялась еще и тем, что, несмотря на все усилия канадского правительства, импортные цены в 1971–1976 гг. росли все же быстрее экспортных. За 1971–1975 гг. импортные цены возросли в 5,5 раза, а экспортные — только в 4[30]. В результате этого в 1973 г. произошел перелом длительной тенденции, состоявшей в том, что цена на импортную нефть в Канаде была традиционно ниже, чем на отечественную.

В 1975 г. Канада покупала нефть по 11,1 к. долл/барр. т. е. в 3,9 раза дороже, чем в 1973 г.[31] При этом наиболее дешевой была нефть Ближнего и Среднего Востока, затем Венесуэлы и самой дорогой — нефть Африки[32]. Это обстоятельство нашло отражение в изменении географии канадского импорта. Если до недавнего времени основным поставщиком нефти в Канаду была Венесуэла (около 40% импорта в 1974 г.), то в 1975 г. главным поставщиком стали страны Ближнего и Среднего Востока. Оттава объявила, что намерена и впредь сокращать свои закупки в Венесуэле и вовсе прекратить их в ближайшие годы. Эти жесткие меры были вызваны обострением отношений между двумя странами, когда в 1973 г. Венесуэла отказалась увеличить поставки нефти в Канаду.

Суммируя сказанное, можно сделать вывод, что, несмотря на богатые природные ресурсы, Канада в 70-е годы остается крупным потребителем импортной нефти. Некоторое ограничение с 1974 г. импорта нефти в Канаду было осуществлено благодаря более рациональному потреблению внутренних ресурсов, путем введения режима экономии топлива в стране и сокращения экспорта канадской нефти в США. Однако следует иметь в виду, что возможности Канады по дальнейшему сокращению импорта весьма ограничены, так как в последние годы потребление нефти в стране превышает ее добычу. Дальнейшее значительное уменьшение импорта или его полное прекращение могло бы иметь место только в случае массового поступления нефти из новых районов: континентального шельфа, месторождений Севера, битуминозных песчаников Атабаски, что произойдет, по-видимому, не ранее второй половины 80-х — начала 90-х годов. Исходя из вышеизложенного, специалисты полагают, что в течение 70-х — начале 80-х годов зависимость Канады от заграничных поставок будет возрастать[33].

---

Таким образом, нефтяная политика Канады в первой половине 70-х годов претерпела существенные преобразования. Под влиянием ряда внутренних и внешних факторов правительство Канады взяло курс на достижение самообеспеченности. В то же время эта политика способствовала укреплению суверенитета страны, хотя роль монополий США в экономике Канады все еще остается значительной.

Главными причинами пересмотра «континентальной энергетической политики» явились следующие обстоятельства.

Во-первых, Канаду больше не устраивала зависимость от импорта нефти из стран ОПЕК. Многократные повышения цен на нефть, предпринятые этими странами в течение 1973–1974 гг., унесли в прошлое дешевизну импортной нефти, которая в свое время явилась одной из причин «энергетического раздела» Канады на экспортирующий Запад и импортирующий Восток. Во-вторых, и это самое важное, бесконтрольная продажа нефти и газа может оставить без энергии и топлива промышленность самой Канады, ресурсы которой далеко не безграничны.

Изучение темы показало, что на рубеже 1973–1974 гг. правящие круги Канады осуществили ряд мер по контролю над импортом и экспортом сырой нефти и нефтепродуктов. Одной из этих мер явилось значительное сокращение экспорта нефти. При этом имеется в виду полное прекращение экспорта нефти в США в начале 80-х годов.

Новый курс, естественно, затронул межгосударственные отношения Канады и США. В Северной Америке завязался еще один узел капиталистических противоречий. Канада, которая десятилетиями шла в фарватере американской политики, стала на путь обеспечения национальных интересов.

Другая мера состояла в повышении экспортных цен до уровня мировых. Это было достигнуто прежде всего путем введения экспортного налога в октябре 1973 г. Была также увеличена внутренняя цена канадской нефти. В результате экспортная цена увеличилась более чем втрое за 1973–1976 гг.

Что касается импорта нефти, то и в этой области в первой половине 70-х годов произошли существенные сдвиги. В связи с резким повышением цен на мировом рынке правительство Канады стало проводить политику ограничения закупок нефти в других странах. Был взят курс на импорт только в минимально необходимых размерах. При этом претерпела изменения и география канадского импорта. Если раньше основным поставщиком была Венесуэла, то с 1974 г. эту роль стали выполнять страны Ближнего и Среднего Востока.

Проведенный анализ имеющихся данных свидетельствует также о том, что в этот период в нефтяной политике Канады наметился переход к более рациональному использованию собственных энергетических ресурсов. С этой целью в конце 1976 г. было закончено строительство нефтепровода от Сарнии до Монреаля. Новый нефтепровод должен обеспечить остро нуждающиеся восточнопромышленные районы страны западноканадской нефтью.

В то же время в качестве одного из важнейших путей повышения самообеспеченности энергией правительство Канады рассматривает освоение новых месторождений нефти. Были предприняты большие изыскательские работы в арктических и субарктических районах Канады, Атлантического континентального шельфа и месторождений битуминозных песчаников. Проведенный поиск увенчался открытием ряда перспективных месторождений.

В 70-е годы возросло государственно-монополистическое вмешательство в экономику страны. Это было связано в том числе с энергетическим кризисом и со стремлением государства усилить свой контроль в топливно-энергетических отраслях с целью более эффективного противодействия политике «континентального» использования энергии.

Из сказанного вытекает, что прогрессивные преобразования в энергетической политике, проведенные правящей либеральной партией, помогли Канаде укрепить национальную независимость. Однако эта политика далека от подлинных народных интересов.