Временная национальная экономическая комиссия: антитрестовское законодательство (1938–1942)

Л.Е. Шевченко

В 1938 г. по инициативе Рузвельта была создана Временная национальная экономическая комиссия (ВНЭК). В течение 17 месяцев комиссия специально занималась изучением концентрации экономической мощи, анализировала вопросы о роли монополий и значении конкуренции, организовав с этой целью расследования в 95 отраслях экономики, заслушав 552 свидетельских показания и истратив более 1 млрд долл. В результате было опубликовано 37 томов материалов исследований объемом 17 тыс. страниц[1]. Кроме того, правительственные экономические эксперты в рамках поставленных комиссией вопросов подготовили 43 монографии.

Материалы слушаний представляют собой богатый исторический источник. Темы слушаний комиссии были чрезвычайно разнообразны — это и проблемы, связанные с интересами потребителей, инвестиционная политика корпораций, положение в банковском деле, химической, строительной, пищевой, нефтяной и других отраслях промышленности. При этом выдвигалась цель выяснить роль монополий в развитии исследуемой отрасли в течение длительного времени, обычно с начала 20-х годов. Для решения поставленной задачи первоначально заслушивалось заявление одного из членов комиссии или ее экономического консультанта. Затем выступали свидетели. Это были управляющие крупнейших корпораций, представители мелкого бизнеса или организаций потребителей. На большом фактическом материале комиссия изучала процесс слияний, политику цен, проводимую корпорациями, формы конкурентной борьбы внутри отрасли, причины господства монополий, возможности влияния антитрестовского законодательства на социально-экономическое развитие страны и т. д.

В советской историографии об этой комиссии говорится мало[2]. Однако при исследовании указанного источника, связанных с этими расследованиями материалов конгресса и американской прессы оказалось, что процесс создания ВНЭК и ее деятельность, а также усилившаяся активность антитрестовского отдела министерства юстиции представляют собой один из интересных аспектов деятельности администрации Рузвельта, когда внимание президента было привлечено к проблеме влияния монополий на экономическую и политическую жизнь страны и к анализу возможностей решения насущных социально-экономических проблем с помощью принятой в США формы государственного регулирования — антитрестовского законодательства. В данной статье рассматриваются еще не исследованные в советской историографии вопросы о причинах создания ВНЭК, ее расследованиях и о деятельности антитрестовского отдела Т. Арнольда.

Непосредственной предпосылкой мучительных поисков президентом новых направлений в экономической политике стал кризис 1937—1938 гг., который в американской литературе получил название «рузвельтовской рецессии» и оценивался как наиболее суровый в экономической истории страны[3]. Новая экономическая стратегия должна была основываться на серьезном анализе причин спада. Сторонники «нового курса» выдвигали различные объяснения начавшейся рецессии. Часть из них главную причину кризиса видела в сокращении инвестиций, другие указывали на упадок покупательной способности масс, третьи основным злом считали господство в ряде отраслей «жестких», т. е. не меняющихся под влиянием спроса и предложения, цен[4].

Выбор экономической политики осложнялся тем, что новые явления в концентрации промышленности и само реальное движение цен на протяжении 30-х годов требовали нового теоретического объяснения. В сложившихся условиях развития капиталистических слияний по «вертикали» (получивших название интеграции), которые привели к созданию «олигополии», т. е. разделу отрасли между небольшим числом крупных фирм, изменился весь механизм установления цен[5]. В работе «Теория монополистической конкуренции», вышедшей в 1933 г., Э. Х. Чемберлин поставил задачу изучить процесс взаимодействия крупных корпораций внутри одной отрасли[6] или, другими словами, конкуренцию между монополиями. На Рузвельта большое впечатление произвела идея Чемберлина о возможности соединения монополии и конкуренции.

Под воздействием указанных взглядов и теорий Рузвельт искал пути преодоления спада 1937—1938 гг. Содержание дневников министра внутренних дел Г. Икеса показало, что с начала кризиса мысли президента вращались вокруг вопроса о роли конкуренции и монополии и о возможностях влияния государства на политику монополий[7]. Послание конгрессу 1938 г., вспоминал Икес, президент хотел сделать «задорным и боевым»[8]. В нем Ф. Д. Рузвельт прежде всего оговорил социальную направленность своей политики: «…заводы не должны пустовать, иначе капиталистическая система сама себя разрушит своими собственными недостатками». Затем он разделил американских бизнесменов на «хороших» и «плохих», подчеркнув, что «подавляющее большинство бизнесменов и банкиров можно считать хорошими гражданами и лишь небольшое меньшинство занимается практикой, которая вредит обществу». Таким образом, Рузвельт предупреждал критику своей администрации как «антипредпринимательской». «К несчастью для страны, — писал он, — когда внимание общества привлекается к отдельным недостаткам капитала, осуждаемое меньшинство умышленно искажает эту критику, называя ее нападением на весь бизнес»[9].

Далее Рузвельт описывал, как действия корпораций вредят интересам общества, и в заключение выразил надежду на поддержку предпринимателями усилий правительства по оказанию помощи бизнесу, подчеркивая тем самым единство интересов предпринимателей и правительства. Г. Икес назвал это послание «великолепным»[10], имея, вероятно, в виду критику президентом монополистической практики корпораций. Американские коммунисты, оценивая политику администрации Рузвельта как прогрессивную, среди прочих выступлений президента также ссылались на данное послание конгрессу, когда выдвигали задачу объединения всех сил на выборах 1938 г. в конгресс для победы сторонников Рузвельта[11].

Итак, безусловно, не желая какой-либо серьезной борьбы с крупными корпорациями и мечтая о полном единении государства с миром бизнеса, Рузвельт тем не менее уже в начале 1938 г. перед конгрессом и перед обществом открыто и остро поставил вопрос о некоторых негативных последствиях деятельности монополий в общественном производстве. Об этом свидетельствует его послание конгрессу 29 апреля 1938 г.

В советской историографии отмечается значение этого послания и дальнейших акций правительства. В. Л. Мальков и Д. Г. Наджафов оценили его, с одной стороны, как самый эффектный жест, связанный с антимонополистическим движением, а с другой — как острое проявление конфликта между правительством и частью крупного монополистического капитала[12]. А. А. Кредер считал планируемые правительством расследования деятельности монополий наряду с другими мероприятиями президента попыткой изменить форму регулирования: от прямого государственного вмешательства перейти к косвенному, поддерживая традиционную силу, регулирующую капиталистический рынок, — конкуренцию[13].

Чем же объяснить, что, значительно ограничив конкуренцию актом о восстановлении промышленности (НИРА), Рузвельт позже увидел в ней якорь спасения? Какие формы и какую степень конкуренции считал президент желательными? Углубился ли конфликт между администрацией и частью крупного монополистического капитала после начала расследований комиссии? Эти и некоторые другие вопросы возникают при изучении послания 29 апреля. И не случайно крупнейший исследователь «нового курса» Р. Хофстедтер назвал его «одним из наиболее значительных экономических документов, который появлялся когда-либо из недр Белого дома»[14].

Само название документа «Усиление и проведение в жизнь антитрестовских законов» показывало, что речь пойдет о необходимости ограничения злоупотреблений корпораций посредством специального стимулирования государством конкуренции. Новые попытки вмешательства государства в дела бизнеса президент оправдывал тем, что «даже заинтересованные в процветании страны предприниматели не видят социальных и экономических последствий своих действий в современном экономически взаимозависимом обществе, поскольку не в состоянии охватить проблемы нации в целом»[15].

Именно подобное понимание роли монополий является основой для правительственной политики ограничения (в том числе и через антитрестовские акции) своекорыстной деятельности крупнейших фирм. Дело в том, что каждый монополист стремится оградить себя от конкуренции со стороны соперника (отсюда соглашения о разделе рынка, об установлении единых цен и т. д.), государство же пытается поддержать определенный уровень конкуренции, противодействуя временами отдельным монополиям или группам монополий, в интересах развития всего монополистического капитала. Об относительной самостоятельности государства в этой связи позже писал Г. Холл[16].

Послание Рузвельта было гимном конкуренции, конкуренции, которая содействует экономическому росту, техническому прогрессу, создает условия полной занятости, понижает цены на потребительские товары и т. п. Тем с большим сожалением президент констатировал упадок конкуренции в США[17]. Однако, осуждая усиление власти корпораций, Рузвельт понимал нереальность восстановления свободной конкуренции в существующих условиях, когда стало очевидным «исчезновение конкуренции цен во многих ведущих отраслях промышленности». Именно поэтому, настаивая на желательность активизации антитрестовской политики, Рузвельт вместе с тем отмечал, что «существующие антитрестовские законы являются неадекватными — они бессильны справиться с новыми экономическими условиями»[18].

Основная задача программы Рузвельта состояла в том, чтобы «изучить концентрацию экономической власти и влияние этой концентрации на упадок конкуренции». Подводя итог своим рекомендациям для предлагаемых исследований (фактически президент выдвинул темы, которые должны быть охвачены исследованиями), Рузвельт подчеркнул, что планируемые меры «не являются намерением начать какое-либо необдуманное наступление на тресты, не учитывающее соображения экономической полезности»[19]. При этом Рузвельт не раз указывал на то, что вопрос о концентрации власти крупного капитала он рассматривает с точки зрения задач социальной политики правительства, т. е. прежде всего роста занятости[20].

Интересно отметить, что послание 29 апреля также не противоречит государственно-монополистической в своей основе теории Кейнса. Вероятно, потому что Кейнс впервые создал обоснованную и последовательную теорию государственного регулирования, осталась в тени такая составляющая его концепции, как прославление частной инициативы. Кейнс подчеркивал: «…экономическое процветание в чрезмерно большой степени зависит от наличия политической и социальной атмосферы, подходящей к духу среднего бизнесмена»[21]. Кейнс предупреждал, что предлагаемое им расширение функций правительства не угрожает основам индивидуализма. Напротив, «останется широкое поле для проявления частной инициативы и ответственности. Внутри этого поля традиционные преимущества индивидуализма сохраняют свою силу и далее»[22].

Дело в том, что конкуренция имеет непреходящее значение для развития капиталистической экономики. На это указывал еще В. И. Ленин. Согласно ленинскому определению, наиболее существенным для империализма является соединение противоречащих друг другу «начал»: конкуренции и монополии[23]. Это означает переплетение двух противоречивых тенденций — тенденции к застою и тенденции к росту производительных сил. Именно конкуренция способствует развитию производительных сил при империализме: научным открытиям, совершенствованию технологического процесса и т. д.

Отсюда большое внимание американских кейнсианцев к вопросу о роли конкуренции. Наиболее последовательным приверженцем кейнсианской теории в США был Э. Хансен, профессор политической экономики Гарвардского университета, участник расследований ВНЭК, президент Американской экономической ассоциации в 1938 г. Выступая 28 декабря 1938 г. на ежегодной конференции ассоциации с речью, Хансен заявил, что политика «подкачки насоса», или дефицитное финансирование, — условие недостаточное для удовлетворительного уровня экономической активности. Важнейшим условием экономического роста Хансен считал новые инвестиции. Однако усиливающееся вытеснение ценовой конкуренции монополистической, по мнению Хансена, тормозило предприимчивость бизнесменов[24].

Текст резолюции о создании ВНЭК, выдвинутой О’Махони, был составлен на основании идей апрельского послания президента и содержал основные рекомендации Рузвельта. Функции комиссии были сведены к анализу экономики и составлению докладов и рекомендаций на основе исследования. Резолюция о создании ВНЭК была принята почти единогласно и стала законом 16 июня 1938 г.[25]

Образование ВНЭК явилось новостью номер один для деловых кругов. Бизнесменов волновало, не начнет ли комиссия по расследованию монополий (именно так ее предпочитали называть предприниматели) «охоту за ведьмами», не означает ли ее создание начало наступления правительства на предпринимателей? Однако после более внимательного изучения взглядов и идейных позиций членов комиссии беспокойство в значительной степени рассеялось и пресса деловых кругов отразила их благоприятное отношение к деятельности комиссии. Взгляды, согласно которым создание ВНЭК обеспечило стране «новую антитрестовскую комедию», не получили распространения. Крайне редко встречается оценка этого мероприятия Рузвельта в духе характеристики профессора Ч. Бирда: «Когда государственному деятелю нечего делать или не о чем думать, он начинает расследовать безнравственные и грешные тресты»[26].

В правительственных кругах формировался иной подход к целям антитрестовских мероприятий. Как писал профессор экономики Д. Флинн, «антитрестовские процессы прошлого рассказали достаточно много о недостатках большого бизнеса и о его жертвах, но едва ли полностью раскрыты и используются преимущества массового производства». По мнению Д. Флинна, «антитрестовские расследования должны дать много нового, поскольку будет исследоваться монополистическая конкуренция, т. е. конкуренция среди крупных фирм»[27].

Журнал «Форчун» подчеркивал, что ВНЭК не является антимонополистической комиссией, что большинство ее членов искренне заинтересованы в исследовании взаимодействия экономических сил, а не в разоблачении безобразного поведения корпораций. Главный вопрос, который поставил Рузвельт, состоял, по мнению «Форчун», в том, чтобы изучить, «может или не может промышленная экономика, куда втянуты огромные капитальные вложения, действовать фактически конкурентно (подчеркнуто мною. — Л. Ш.). Если комиссия действительно намерена пройти весь путь и изучить не только терминологию, но и экономическую практику, бизнес будет приветствовать ее расследования»[28].

Широко обсуждался вопрос о составе комиссии. Конгресс решил сформировать совместную комиссию по шести представителей от законодательной и исполнительной властей. Оценивая состав комиссии с точки зрения интересов делового сообщества, журнал «Ньюсуик» писал, что «членство в комиссии почти полностью сбалансировано между консервативными реформистами и ярыми ньюдилерами», хотя и оговаривал, что правительство будет пытаться контролировать независимых деятелей[29].

От сената в состав комиссии были введены: Дж. О’Махони, пользующийся репутацией «антимонополиста» (председатель), У. Барух, независимый республиканец по своим убеждениям, также сторонник контроля над трестами, и, наконец, У. Кинг, по характеристике журнала «Форчун», «демократ-традиционалист», противник «нового курса». От палаты представителей были избраны: Х. Самнерс, консервативный демократ, склонный к антитрестовской деятельности в конституционных рамках, К. Рисп, республиканец старой линии, противник «нового курса», и Е. Эйчер, враг трестов, «стопроцентный ньюдилер»[30].

Назначения правительственных экспертов делались с такой целью, чтобы иметь своих специалистов по тем вопросам, с которыми комиссия столкнется в работе. Все эксперты были сторонниками «нового курса», но спектр их точек зрения по вопросам монополии и конкуренции был достаточно широк — от идей «децентрализации» (Г. Олифант) до сторонников «олигопольной конкуренции» (Т. Арнольд) или даже нежелательности конкуренции (Д. Фрэнк)[31].

Как же объяснить факт создания ВНЭК с точки зрения места и роли ее в экономической политике правительства? Администрация всего лишь пыталась проверить возможность использования конкуренции для усиления эффективности экономики. В условиях, когда среди ньюдилеров не было единой точки зрения о путях выхода из кризиса, тщательные и длительные расследования давали надежду на выработку общего решения по этому вопросу. Не исключено, что за период расследований правительство рассчитывало найти возможность примириться с монополиями. Дело в том, что, создавая ВНЭК, Рузвельт не брал тем самым на себя обязательства выступить против больших размеров предприятий. Он угрожал лишь некоторым «плохим» бизнесменам, поведение которых мешало общественному процветанию.

Интересно отметить, что после объявления состава ВНЭК летом 1938 г. отношения «большого бизнеса» и администрации, по свидетельству прессы, начали улучшаться: «Национальная ассоциация предпринимателей заявила, что будет рада дать какую-либо информацию для более плодотворных расследований. Другие группы бизнесменов также просили комиссию обращаться к ним для сотрудничества в работе. «Все это, — писал „Форчун“, — равнозначно революции в отношениях между большим бизнесом и правительством»[32]. Таким образом, деловые круги правильно оценили факт создания комиссии, усмотрев в нем стремление правительства искать пути более эффективного функционирования капиталистической системы.

Временная национальная экономическая комиссия работала с 1 декабря 1938 г. до 11 марта 1941 г. Расследования ВНЭК раскрыли стремление крупнейших корпораций ликвидировать взаимоистощающую их конкуренцию цен и перевести соперничество в другую плоскость — разнообразие ассортимента, качества, упаковки и т. д. Основное зло монополий, по мнению многих участников расследований, заключалось в их «долговременном жестком влиянии, направленном на ограничение производства и увеличение цен. Монополии нарушили нормальное равновесие конкурентной ценовой системы, вызвав ее крупнейшие потрясения в 1929 и 1937 гг.»[33]. Большое внимание вопросу о ценах уделял и сам президент, связывая достижение полной занятости и рост доходов населения с понижением уровня цен[34]. Не случайно с вопросом об установлении монопольных цен связано основное количество антитрестовских процессов отдела Т. Арнольда.

Если задачей ВНЭК являлось изучение роли монополий в обществе и их влияния на конкуренцию, то отдел Арнольда попытался на практике показать возможности антитрестовской политики для ограничения монополистической деятельности. Следует отметить, что практической эффективности антитрестовских акций способствовали расследования ВНЭК. Поэтому в статье рассматриваются только те слушания комиссии, которые были непосредственно связаны с крупномасштабными расследованиями антитрестовского отдела.

Т. Арнольд был назначен руководителем отдела в марте 1938 г. вместо Р. Джексона, ближайшего советника и помощника Рузвельта, известного своими антимонополистическими выступлениями. Сначала новое назначение рассматривалось сторонниками наступления на мощь «большого бизнеса» как намерение президента саботировать деятельность антитрестовского отдела[35]. Дело в том, что к этому времени Арнольд был известен как автор книги «Фольклор капитализма», которую современники называли «острой сатирой на антитрестовские законы»[36]. Арнольд подчеркивал беспомощность антитрестовских законов, называл их фарсом и писал, что «фактически они содействуют росту промышленных объединений посредством отвлечения атаки на крупный капитал в чисто моральные и церемониальные каналы»[37].

Однако позже стало очевидным, что недовольство Арнольда вызывали не антитрестовские мероприятия как таковые, а результаты этой политики. Поэтому именно Арнольд предпринял решающие шаги для изменения функций антитрестовских законов и их роли в системе государственно-монополистического регулирования. Арнольд сформулировал два основных элемента антитрестовской политики.

Во-первых, он считал нужным сохранить «традиционный подход в пользу свободной и независимой предпринимательской системы»[38]. Как говорил Арнольд в этой связи, «важно учитывать политический фактор, состоящий в том, что американский народ верит в конкурентную систему, основанную на предоставлении максимума возможностей свободным предприятиям, и полагает, что такая система может поддерживаться настоящими законами без фундаментальных изменений лишь путем усиления их эффективности»[39]. Таким образом, Арнольд справедливо полагал, что эффективность мер по ограничению злоупотреблений корпораций усилится, если эта политика будет основана на антимонополистических традициях, связанных с развитием классовой борьбы.

Во-вторых, и в этом состояла суть его действий, Арнольд считал необходимым «компромисс между старыми антитрестовскими идеалами и фактом, что современная промышленная техника требует крупномасштабных предприятий»[40]. Другими словами, он был против распространенного взгляда о неизбежном конфликте между антитрестовскими законами и техническим прогрессом, полагая, что возникающие между ними противоречия можно легко разрешить с помощью известного «правила разумности» в интерпретации антитрестовских законов[41].

Именно поэтому Арнольд неоднократно указывал, что антитрестовские законы могут быть поняты только в условиях конкретного разбирательства, и подчеркивал различие между судебным расследованием и юридической стороной дела. Ибо, по его мнению, при разборе конкретной ситуации в суде учитывается экономический фактор, раскрываются проблемы промышленного развития, чего не требуется с юридической точки зрения[42]. Кроме того, Арнольд доказывал, что антитрестовский отдел — чрезвычайно прибыльное правительственное агентство, так как возвращает государству за счет штрафов с нарушителей законов сумму, гораздо большую, чем полученная на расследования[43]. Неудивительно, что при Арнольде в суде было начато 336 дел[44], или почти половина всех антитрестовских процессов, предпринятых министерством юстиции со времени принятия акта Шермана, т. е. почти за 50 лет, и персонал отдела увеличился с 5 до 190 высококвалифицированных юристов[45].

Подчеркивая, что антитрестовские законы не направлены против рабочих организаций как таковых и что частные предприниматели не имеют права использовать эти законы, Арнольд вместе с тем доказывал необходимость государственных антитрестовских акций по отношению к профсоюзам. Арнольд хотел, чтобы к тред-юнионам, так же как и к монополиям, применялись понятия «разумные» и «неразумные». Поэтому он сформулировал пункты о незаконной практике профсоюзов, которые сводились к запрету забастовок против технических нововведений и против интересов потребителей[46].

Таким образом, Арнольд являлся защитником капиталистической системы (т. е. охранял интересы всего класса буржуазии) и искал пути усиления эффективности этой системы. Наиболее оптимальным вариантом регулирования Арнольд считал поддержание необходимого уровня конкуренции путем поощрения государством личной инициативы и запрещения злоупотреблений в области ценовой политики. Объективно такая постановка вопроса соответствовала интересам широкого социально неоднородного слоя потребителей, в чем, по мнению Арнольда, был залог жизнеспособности антитрестовских мероприятий в будущем.

Арнольд также считал, что деятельность профсоюзов способствует росту цен, и попытался ограничить права тред-юнионов применением к ним акта Шермана[47]. Вот почему в статье «Антитрестовские законы и наступление на рабочий класс» американские коммунисты называли Арнольда «агентом монополий» и призывали рабочих «отстоять независимость своего профсоюзного движения от попыток правительства установить контроль над ним». Вместе с тем коммунисты признавали антимонополистические возможности антитрестовских законов в качестве оружия против спекуляции, против привилегий монополистическим гигантам[48].

Особенность практики отдела Арнольда состояла в организации систематических массовых антитрестовских расследований в масштабе целой отрасли, в выступлении с программой действий, а не с единичными процессами, как делали его предшественники.

Первое широкое национальное расследование началось в 1939 г. в строительной отрасли в связи с ростом стоимости строительства жилья в 1937—1938 гг. Экономический консультант ВНЭК Т. Крепс отмечал растущее сокращение объема новостроек и дороговизну сырьевых материалов, цена которых увеличивалась в связи с перевозкой: «Более тяжелые материалы обычно идут прямо к подрядчику, легкие — через систему розничной и оптовой торговли. Стоимость перевозки в этом случае составляет 57% всей стоимости сырья — песка или гравия, например. И хотя степень концентрации в производстве стройматериалов невелика, число фирм, действующих в отрасли, так мало, что они вполне могут договориться о ценах»[49].

Отдел Арнольда преследовал цель снизить стоимость домов, чтобы расширился фронт строительства. Выступая перед ВНЭК, Арнольд изложил свои соображения по этому вопросу. По его мнению, производители и продавцы стройматериалов, подрядчики и профсоюзы отрасли были заинтересованы в специальных ограничениях торговли и ремесла, которые повышали цены на сырье и строительные работы. Наибольшим злом в этой связи Арнольд считал бойкот стандартизированных материалов: «Объединения, необходимость которых диктуется веком технического прогресса, эффективные, выпускающие массовую продукцию, экономящие сбережения потребителей, не преследуются антитрестовскими законами»[50].

Но наряду с «разумными» объединениями, в соответствии с рассуждениями Арнольда, существовали «неразумные» ограничения — мелкие предприниматели мешали использованию стандартизированной продукции, которая могла быть произведена только в широких масштабах, крупные — ограничивали конкуренцию мелких, которые предлагали более низкие цены, профсоюзы участвовали в тайных соглашениях с подрядчиками, отказываясь использовать новые материалы и новые технологические процессы, опасаясь, что современные методы позволят воздвигнуть дом за несколько часов труда[51]. Против этих «незаконных», по определению Арнольда, ограничений и было направлено национальное расследование в строительной промышленности. Следовательно, выдвигаемая задача состояла не в том, чтобы реформировать структуру отрасли, а в том, чтобы повлиять на «поведение» отдельных участников процесса производства.

Результаты практической деятельности антитрестовского отдела состояли в падении цен на бревна на 18%, песок и гравий — на 22% и уменьшении стоимости контракта на электротехническое оборудование дома — на 21% еще до окончания судебной процедуры[52]. Расследования антитрестовского отдела были одобрены конгрессом[53]. В американской прессе появились восторженные отзывы об антитрестовских акциях в строительстве. Например, редакционная статья в «Питтсбург пресс» от 14 ноября 1939 г. под названием «Не бросайте этой важной работы» поместила данные о заметном падении стоимости строительства еще задолго до завершения расследования. Однако интересы потребителей, определяемые уменьшением стоимости строительства, пришли в столкновение с интересами рабочих профсоюза строительной отрасли, стремящихся к росту стоимости работ. С позиций интересов рабочего класса выходом было бы выделение государственных дотаций на новостройки, но правительство не занималось жилищным вопросом.

Расследования в области производства и распределения пищевых продуктов также были начаты в 1939 г. Основной целью программы расследований была провозглашена защита интересов потребителей и фермеров[54]. Обвинения в нарушении антитрестовских законов были выдвинуты против молочных компаний, хлебопекарен, производителей домашней птицы, фруктов и овощей, заготовителей мясных продуктов. Первое и наиболее нашумевшее расследование было предпринято в молочной промышленности Не случайно ВНЭК уделила большое внимание анализу положения дел в молочной отрасли, где к концу 30-х годов господствовали две крупнейшие монополии — «Нэйшнл дэйри продактс корпорэйшн» и «Борден компани», которые контролировали все производство молока в стране. Между 1923 и 1938 гг. первая поглотила 360, а вторая — 207 молочных предприятий[55].

Как случилось, что две корпорации с капиталами менее 50 млн долл. смогли контролировать деятельность 2 млн предпринимателей (с учетом фермеров), капитал которых составлял 7–8 млрд долл.? В результате расследований комиссии были выделены две основные причины такого явления. Во-первых, большая часть фермеров не имела никакого влияния в сфере распределения молока. Во-вторых, монополистические тенденции сложились вследствие захвата корпорациями ключевых позиций в узких местах, через которые должна проходить торговля[56]. Так, молочный трест «Нэйшнл дэйри продактс корпорэйшн» очень быстро распространил свой контроль на всю отрасль на основе требуемого законом использования пастеризационного оборудования — молокоочистительных заводов. Мелкие фермеры не могли строить своих заводов пастеризации молока и оказались в зависимости от двух молочных гигантов.

В конгрессе США при обсуждении вопроса об увеличении на 100 тыс. долл. фонда отдела для расследования молочной промышленности возникла дискуссия о возможностях антитрестовских законов. Часть конгрессменов считала антитрестовские расследования единственным средством, которое может спасти мелких производителей, торгующих молоком[57]. Другие, одобряя в принципе антитрестовские расследования, высказывали сомнения в возможностях отдела Арнольда[58]. Многие члены ВНЭК также склонялись к тому, что при существующих порядках антитрестовский отдел не сможет добиться ничего существенного. Однако Арнольд отметил некоторые практические достижения. После расследования дела «Чикаго милк компани» стоимость кварты молока упала с 13 до 8,5 ц.[59]

Составной частью программы Арнольда было расследование деятельности нефтяных корпораций. Положение дел в нефтяной отрасли стало также и предметом анализа ВНЭК. В комиссии прежде всего был поставлен вопрос о степени и причинах монополизации отрасли. Господствующее положение 16 компаний, главным образом наследников разукрупненного в 1911 г. треста «Стандард ойл», объясняли тем, что эти предприятия установили контроль над нефтепроводами. Другими словами, монополии захватили ключевые позиции, что определило их руководящую роль. Участник расследования Бердж говорил: «Если 96% нефтепроводов контролируются 16 компаниями, не следует ли из этого факта, что указанные компании имеют преимущества в конкуренции над независимыми очистителями? Независимые очистители должны оказаться в невыгодном положении, столкнувшись с конкуренцией компаний, которые владеют нефтепроводами»[60].

Однако в процессе расследований ВНЭК руководители нефтяных корпораций пытались доказать, что их политика не противоречит антитрестовскому законодательству[61]. Согласно утверждению вице-президента «Стандард ойл компани оф Огайо» С. Свенсруда, гигантские нефтяные корпорации после решения 1911 г. о децентрализации «Стандард ойл компани» не занимали господствующих позиций в отрасли и их влияние упало[62].

Антитрестовский отдел Арнольда впервые после решения по делу нефтяного треста в 1911 г. попытался ограничить могущество нефтяных корпораций. Но начатые процессы касались лишь вопроса о фиксировании цен и создании, созданных для ограничения торговли[63]. Наиболее существенным результатом деятельности правительства была победа в деле против «Сокони вакуум ойл компани», которая обвинялась в сговоре о ценах[64].

Отдел Арнольда не стремился ликвидировать причину, позволявшую крупнейшим корпорациям контролировать рынок, хотя проблема ставилась в конгрессе. Сенатор-демократ Джиллетт предложил на обсуждение законопроект, требующий отделения права собственности на нефтепроводы от сферы производства и продажи нефти. В январе 1938 г. в сенате был создан подкомитет во главе с Маккарэном и начались слушания по биллю. Но со смертью члена подкомитета сенатора Баруха слушания приостановились и более не возобновлялись, поскольку весной 1939 г. Арнольд попросил их отложить до тех пор, пока антитрестовский отдел министерства юстиции не подготовит материалы по делу нефтяных корпораций, чтобы затем параллельно предпринять действия в законодательном и судебном направлениях[65].

Однако военное министерство сочло, что готовившиеся процессы могут угрожать интересам национальной обороны, т. е. затруднить сотрудничество нефтяных корпораций с военным ведомством[66]. Сенатору Джиллетту было предложено воздержаться от каких-либо действий в конгрессе. Верховный судья Р. Джексон в письме Джиллетту подчеркивал, что, несмотря на данное им указание заводить дела, связанные с фиксированием цен, он решительно против ликвидации в военное время собственности нефтяных монополий на нефтепроводы и другие средства транспортировки, ибо страна не имеет капитала, необходимого для их приобретения[67].

К началу 1941 г. завершились слушания ВНЭК, и с 15 января по 11 марта состоялось 12 сессий, на которых члены комиссии представили свои соображения для составления заключительного доклада и рекомендаций. Все рекомендации комиссии основывались исключительно на постулате о том, что необходимо восстановить и сохранять рынок свободной (ценовой) конкуренции, в котором ограничительная практика корпораций всегда признавалась как зло[68]. В предложениях комиссии содержались заявления «о желательности децентрализации промышленности и о необходимости усиления конкуренции для расширения производства», требования «запретить фиксирование цен, пестовать мелкий бизнес, стимулировать новые инвестиции»[69]. Большое место занимали предложения, связанные с дополнением существующего антитрестовского законодательства новыми акциями[70].

Следовательно, материалы слушаний оказались гораздо богаче заключительных рекомендаций комиссии. Так, во время слушаний секретарь Национальной ассоциации продавцов нефти П. Хэдлик от имени независимых торговцев выступил с требованием принятия билля сенатора Джиллетта и превращения нефтепроводов в предприятия общественного пользования[71]. Предложения предоставления аналогичного статуса заводам пастеризации молока выдвигали мелкие торговцы молочными продуктами. С другой стороны, защитники интересов крупных фирм настаивали на предоставлении им права обсуждать цены без страха судебного преследования, если это вызвано потребностями производства[72]. И даже взгляды Арнольда, согласно которым антитрестовские акции должны учитывать эффективность крупномасштабных предприятий, не нашли отражения в заключительных рекомендациях.

Таким образом, из сложного анализа положения дел в американской экономике комиссия сделала довольно простые и даже примитивные выводы, не ответив при этом на вопросы о том, какая связь существовала между монополиями и экономической эффективностью, между монополиями и институтами буржуазной демократии, какие формы монополии неизбежны в условиях современного производства. Короче, заключительный доклад не представлял собой серьезной попытки ответа на основной вопрос, поставленный Рузвельтом в послании 29 апреля 1938 г.: как не допустить существования «пустых заводов и незанятых людей».

Поэтому на завершающем этапе работы комиссия не оказала большого влияния на общественное мнение. Случилось это также и потому, что все разоблачения ВНЭК, которые могли бы стать сенсационными в другое время, не привлекали читателя во время войны. «Американцы не были заинтересованы в анализе болезней и недомоганий нашей экономической системы, когда они чувствовали, что сама жизнь этой системы находится под угрозой извне. Производство любой ценой — такой лозунг встал в повестку дня»[73].

Экономическое положение страны определялось тем, что в условиях военного времени свободная предпринимательская система вновь заработала на полную мощность. Произошло так потому, что в годы войны чрезвычайно возросли масштабы закупок федерального правительства, это стимулировало рост капитальных вложений в промышленность, привело к сокращению безработицы и впоследствии к увеличению потребительского спроса. Поэтому, проявив большой энтузиазм в организации расследований ВНЭК, Рузвельт затем мало интересовался работой комиссии.

Оказалось, что и без специальных усилий правительственных агентств удалось ликвидировать проблему, для решения которой была создана ВНЭК и на важность которой президент указывал в письме О’Махони от 16 мая 1939 г.: «Почему для нашей экономики кончилась эра широкой экспансии и она вступила в эру более умеренного роста, характеризуемого сравнительным уменьшением инвестиций в средства производства?»[74]. Решение этого главного вопроса своей социально-экономической политики — стимулирования частных капиталовложений — Рузвельт тогда готов был искать даже на путях ограничения злоупотребления со стороны некоторых корпораций антитрестовскими акциями. Однако когда необходимость в них отпала, президент, видимо, испытал облегчение, ибо антитрестовские мероприятия, не являясь столь эффективным рычагом регулирования, были чреваты обострением отношений с частью монополий.

Решение о приостановке действия антитрестовских законов также было принято и обосновано участием США в войне. Билль, одобренный сенатом 17 сентября 1942 г., гласил, что до 20 июня 1945 г. корпорации, связанные с военным производством, не подлежат преследованию в соответствии с правилами антитрестовского законодательства[75]. Хотя противники решения были и в конгрессе, и в правительстве[76], Рузвельт занял эту позицию.

Вопрос об изъятии предприятий, работающих на войну, из действия законов против монополий уже давно занимал президента. Г. Икес вспоминал, что 28 сентября 1940 г. Р. Джексон и он вместе с Ф. Д. Рузвельтом обсуждали вопрос о тяжбе нефтяных компаний. Они пришли к выводу, что не стоит заводить какого-либо нового дела в этой отрасли, а начатые процессы следует свести к обсуждению вопроса о фиксировании цен[77]. По свидетельству того же Икеса, в феврале 1941 г. состоялась его официальная встреча с министром военно-морского флота Ф. Ноксом и Т. Арнольдом, где они рассматривали положение дел в производстве алюминия. И хотя после сообщения Арнольда ни у кого не осталось сомнения, что «Алюминиум компани оф Америка» представляет собой худший вид монополии, практически стопроцентно монополией, создававшей в стране, и является практически стопроцентной монополией, а прибыль ее колеблется между 75 и 100%, существенных мер не предлагалось, поскольку нуждалась в алюминии для форсированного создания флота и авиации[78].

Следовательно, не вдруг и не случайно в марте 1942 г. Рузвельт согласился с тем, что «если антитрестовские расследования мешают военному производству, то они должны подождать»[79]. Каждое антитрестовское дело должно было изучаться одним из членов Верховного суда, министрами обороны и флота. Если это дело не было связано с военным производством, то оно могло продолжаться, если связано, то после санкции президента откладывалось[80].

Таким образом, анализ антитрестовской политики на конкретном этапе ее активизации показал, что создание Рузвельтом ВНЭК было вызвано поисками новой экономической политики, для чего важно было определить уровень монополизации экономики и характер конкуренции. Однако задачи антитрестовской политики Рузвельт формулировал исключительно с позиций оценки, насколько такая политика будет способствовать росту эффективности всей капиталистической системы. Интересно, что призывы президента к активизации антитрестовских мероприятий содержали обычной популистской риторики. Другими словами, «прогрессизма», если понимать под прогрессизмом антимонополистические действия в интересах малого бизнеса, ни в действиях, ни даже в выступлениях президента не было. Рузвельт охотнее рассуждал о необходимости сотрудничества «большого бизнеса» и правительства.

Оценивая деятельность администрации за семилетний срок, У. З. Фостер писал, что Рузвельт «не предпринял ни одной атаки на монополии, за исключением тщетных расследований в конгрессе»[81]. Действительно, данные расследования были «тщетными» с точки зрения интересов рабочего класса и других антимонополистических слоев. Но представители предпринимательских кругов, виднейшие эксперты в области права, экономики охотно принимали участие в работе ВНЭК, используя ее материалы для практических нужд своих предприятий или формирования правительственной социально-экономической политики. В течение почти трех лет слушания служили основой для сотен газетных статей и обсуждения в периодике, они стали центром крупнейших дебатов по вопросам о путях преодоления трудностей в развитии экономики. Кроме того, слушания комиссии обеспечили антитрестовскому отделу поддержку общественного мнения.

Как установлено советскими исследователями, в период создания основ антитрестовского законодательства (1890—1914) решающим в развитии антитрестовской политики являлся социальный фактор. Правительство становилось на путь афишированной борьбы с монополиями, чтобы сдержать рост социального недовольства[82]. В исследуемый период определился новый подход администрации к антитрестовским проблемам, когда правительство поставило задачу с помощью этих законов регулировать конкуренцию (отношения между предпринимателями) во избежание экономических потрясений. Поэтому антитрестовские акции стали превращаться главным образом в составной элемент экономических программ государственно-монополистического регулирования[83].