Д. Эйзенхауэр и разделенное правление

И. К. Лапшина

14 октября 1990 г. исполнилось сто лет со дня рождения Дуайта Дейвида Эйзенхауэра. Хотя ему посвящено множество книг и статей, он все еще остается «неразгаданным» президентом, деятельность которого вызвала острую полемику среди ученых. Утвердившийся в начале 60-х годов негативный взгляд на президентство Д. Эйзенхауэра сменился к началу 70-х годов более благожелательными оценками. Во многом это было связано с охватившим страну социально-политическим кризисом, на фоне которого 50-е годы стали восприниматься как период относительного спокойствия и процветания. Одним из первых «ревизионистов» стал М. Кемптон, написавший статью «Недооценка Дуайта Д. Эйзенхауэра» (1967). Несколько позже бывший помощник президента А. Ларсон высказал следующее мнение: Эйзенхауэр — более искусный политик, чем принято думать, он заслуживает того, чтобы стать в ряд великих президентов[1].

В работах 70-х годов получила распространение точка зрения, что усилия администрации Эйзенхауэра были направлены на сохранение в стране статус-кво. Политика, проводившаяся администрацией республиканцев, носила умеренный характер и соответствовала общему настроению. Г. Пармет писал в основательном труде «Эйзенхауэр и крестовые походы Америки»: «Приклеивать к нему ярлык великого, или хорошего, или даже слабого президента — это значит не заметить главного. Он был просто необходим»[2]. Историки неолиберального направления были более критичны в анализе деятельности президента-республиканца, справедливо отмечая, что многие проблемы внутриполитической жизни не нашли решения в 50-е годы[3].

В литературе 80-х годов Эйзенхауэра оценивают как обаятельного и уверенного в себе политического лидера, контролировавшего течение событий, похвальных отзывов о нем стало больше. По мнению С. Эмброуза, среди президентов XX в. он достоин занять место после Ф. Д. Рузвельта и В. Вильсона[4].

Первый опыт написания биографии Д. Эйзенхауэра в отечественной историографии — книга Р. Ф. Иванова[5]. К сожалению, изложение событий подчас заслоняет в ней личность 34-го президента, а явное предпочтение автора, отданное внешнеполитическим сюжетам, не позволило достаточно глубоко показать роль Эйзенхауэра в решении внутриполитических проблем. В частности, остался нераскрытым такой интересный вопрос, как политическое руководство президента в условиях разделенного правления — ситуации, требовавшей особой политической мудрости.

Нам Д. Эйзенхауэр представляется тонким и твердым политиком, умевшим отстаивать свои взгляды и бороться за свою программу. Эти черты президента в полной мере проявились в его взаимоотношениях с конгрессом, где большинство имела партия оппозиции.

Более традиционная модель государственного управления в США предполагает контроль одной партии над законодательной и исполнительной ветвями правления. Представляется, что со времени пребывания у власти администрации Р. Никсона за правило взято разделенное правление, когда исполнительную и законодательную власти контролируют разные партии. В зависимости от того, располагает ли оппозиционная партия большинством в одной или обеих палатах конгресса, существует два варианта: полуразделенное правление (партия президента сохраняет контроль над одной из палат конгресса) и разделенное правление в «чистом виде» (законодательный орган находится полностью под контролем оппозиции). У нас пойдет речь о разделенном правлении в чистом виде — отсюда его название.

Думается, что и в складывании данной ситуации не последнюю роль сыграл сам Эйзенхауэр, чья популярность стала феноменом 50-х годов. Ситуация разделенного правления не представляется чем-то необычным в истории Соединенных Штатов. Напротив, она относится к повторяющимся явлениям и складывалась 15 раз при 10 президентах, становясь более частой в период новейшего времени (табл. 1).

Как каждое повторяющееся явление, разделенное правление должно иметь постоянные характеристики, выведение которых требует анализа ряда ситуаций; в каждом отдельно взятом случае велико значение конкретной исторической обстановки. Мы рассматриваем взаимодействие президента и конгресса на примере администрации Д. Эйзенхауэра — наиболее длительный период разделенного правления в новейшее время.

Вопрос о разделенном правлении не получил достаточного освещения в советской и американской историографии. Наличие подобной ситуации констатируется отечественными авторами, изучающими государственное устройство и политическую историю США. Отдельные аспекты проблемы затрагивались И. М. Вайлем, И. В. Лебедевым, А. А. Мишиным. Ими были высказаны противоречивые точки зрения относительно влияния разделенного правления на взаимоотношения исполнительной и законодательной властей. И. М. Вайль считает, что данная ситуация осложняет политическую жизнь страны и «сама по себе свидетельствует о несовершенстве существующей партийной системы». И. В. Лебедев, изучавший деятельность 92-го конгресса, отмечал, что при разделенном правлении возможно усиление конфликта между партиями в законодательном органе, но его остроту не стоит преувеличивать. А. А. Мишин пишет об усилении зависимости прохождения программы президента от соотношения сил в Капитолии[6]. Предположение, что возможно возрастание роли конгресса при разделенном правлении, высказывают авторы монографии «Государственный строй США» и В. А. Савельев[7].

Ситуация разделенного правления не являлась объектом пристального внимания и американских историков. В книге известного политолога Д. Трумэна «Конгрессовская партия» ей было уделено несколько строк. По мнению Трумэна, в этих условиях большинство в конгрессе не способно сформулировать ясную альтернативную программу[8]. К. Росситер, анализируя институт президентской власти и отводя немало страниц своей книги Д. Эйзенхауэру, лишь вскользь упомянул, что ему пришлось иметь дело с оппозиционным конгрессом[9]. Известный исследователь конгресса Дж. М. Бернс в монографии «Президентское правление» отмечал, что партии большинства в Капитолии при разделенном правлении «не хватает преимущества быть полностью в оппозиции»[10].

В 1966 г. вышло одно из немногих исследований, посвященных проблеме разделенного правления: небольшая работа Г. Гордона «Законодательный процесс и разделенное правление». Автор высказал мнение, что ситуация разделенного правления несет в себе возможность возникновения «тупика» во взаимоотношениях президента и конгресса. Партийная система в данном случае способствует «углублению пропасти» между ветвями исполнительной и законодательной власти[11].

К ситуации «разделенного правления» обращался Р. Рипли. В работе «Руководство партии большинства в конгрессе» он отмечал склонность руководства партии большинства сотрудничать с президентом в вопросах внешней политики в условиях разделенного правления и противодействовать ему в вопросах внутренней с целью приобретения политического капитала[12].

Мысль об отрицательном влиянии разделенного правления на функционирование государственного механизма была высказана Д. Бродером в книге «Закат партии»[13]. В одной из недавних работ, посвященных проблемам президентской власти, о ситуации разделенного правления упоминает Р. Дэвидсон в статье «Президент и конгресс». Дэвидсон считает, что разделенное правление может создавать «безвыходное положение» и тем самым препятствовать работе правительства[14].

На наш взгляд, попытки решить теоретические вопросы, связанные с данной ситуацией, пока не подкреплены достаточным конкретно-историческим анализом. Американская историография, на наш взгляд, идеализирует институты власти, ей присуща механистичность в исследовании ситуации — отрыв анализа от проходивших в стране социально-экономических и политических процессов.

Один из первых вопросов, возникающих при рассмотрении разделенного правления, касается причин его складывания. В этом плане возможно выделить факторы двух порядков, определившие общую основу возникновения разделенного правления и связанные с конкретно-исторической обстановкой в отдельный отрезок времени. К факторам первого порядка можно отнести наличие стабильной двухпартийной системы, разделение властей как принципа конституционного устройства (независимость от парламента главы исполнительной власти, отсутствие ответственности правительства перед парламентом, т. е. черты президентской республики)[15]. Партийная принадлежность главы исполнительной власти в США не играет столь важной роли, как в Европе[16]. Он не является лидером партии в европейском смысле и осуществляет реальный контроль только над федеральным правительством. Президент Соединенных Штатов правит вместе с конгрессом[17], в то время как премьер-министр Великобритании, например, правит через парламент, соединяя функции главы правительства, лидера партии и парламентской фракции.

В литературе отмечалось, что распределение контроля над Белым домом и Капитолием между двумя партиями зависит от поведения электората партий и состава избирательного корпуса, участвующего в выборах президента и конгресса. Было замечено, что на промежуточных выборах правящая партия, как правило, ухудшает свои позиции[18]. Приводятся различные объяснения этого феномена. В частности, Р. Дэвидсон видит в этом стремление избирателей усилить взаимный контроль двух ветвей правления. Близка к этому мнению «теория баланса», по которой партия оппозиции получает больше голосов, чтобы иметь возможность скорректировать «идеологические излишества» президентской партии[19]. При всем внимании, которое заслуживают приведенные выводы, они носят, на наш взгляд, пока умозрительный характер.

Анализ поведения избирателей на выборах в конгресс во второй половине 50-х годов показывает, что главными в кампаниях 1954–1958 гг. были социально-экономические проблемы, в частности кризисы 1953–1954 гг. и 1957–1958 гг.; рост цен (индекс потребительских цен с 1952 по 1958 гг. вырос с 79,5 до 86,6)[20]; рост безработицы, падение доходов фермеров. В 1958 г. 40 % американцев назвали безработицу самой жгучей национальной проблемой[21]. На выборах 1958 г. пристальное внимание привлек также вопрос об отношении к так называемым законам о праве на труд, включавшим положение о том, что вновь принятые рабочие необязательно должны вступать в профсоюз. Поддержка этого законодательства обернулась потерей консервативными республиканцами голосов многих членов профсоюзов, особенно на выборах в штатах Огайо и Калифорния[22]. Фермерство аграрного пояса Среднего Запада было недовольно неспособностью администрации Эйзенхауэра решить проблему перепроизводства сельскохозяйственных продуктов[23].

В условиях ухудшения экономической конъюнктуры, недостаточно энергичных мер республиканской администрации на демократическую партию дополнительно «работали» такие факторы, как ее высокая популярность у населения[24], позитивное отношение американцев к социальному реформаторству (демократы были к нему более расположены, чем республиканцы); 83 % американцев одобряли улучшение системы социального обеспечения; 73% — повышение активности правительства[25]. Тенденции, обнаружившиеся в 1954 г. (улучшение позиций демократов в индустриальных штатах, среди фермерства), были закреплены на президентских выборах 1956 г. и на выборах в конгресс 1958 г.[26]. Если в 1954 г., когда возникла ситуация разделенного правления, преимущество демократической фракции в Капитолии было минимальным, то в 1958 г. преобладание демократов стало безоговорочным: они получили 65 % мест в сенате и 61 % — в палате представителей (табл. 2).

Рассмотрение промежуточных выборов в конгресс во второй половине 50-х годов позволяет предположить, что в основе складывания разделенного правления в тот период лежало несоответствие положения правящей партии республиканцев реальному соотношению сил между партиями[27]. Итоги президентских кампаний 1952 и 1956 гг. не отражали существенной перестройки в двухпартийной системе. Важное значение для побед Д. Эйзенхауэра имели внешнеполитический фактор и его личная популярность. Биография Эйзенхауэра вполне соответствовала канонам американского мифа о простом человеке, который становится президентом: выходец из небогатой семьи, проведший детство в небольшом фермерском городке Абилин, штат Канзас, прошедший путь от лейтенанта до генерала и главнокомандующего союзническими войсками в годы второй мировой войны. С помощью средств массовой информации была создана легенда о президенте — человеке «как все», не интеллектуале, но со здравым умом, которого интересует реальность, а не абстракции, обаятельном и располагающем к себе. По словам одного из членов политического комитета демократов в сенате, фотография Эйзенхауэра с его знаменитой улыбкой стоила «трех миллионов голосов»[28]. Партийные стратеги всячески поддерживали версию «надпартийности» президента, обыгрывая факт его принадлежности к армии. Как писал журнал «Рипортер», Эйзенхауэр — «воплощение американской иллюзии о том, что можно найти избавление от политики». О том, какие эмоции были у американцев к президенту, говорят бывшие в то время в ходу лозунги типа «Ради любви к Айку голосуйте за республиканцев!», приносившие последним ощутимые дивиденды, в то время как число голосовавших за республиканскую партию на выборах в конгресс в 1952–1956 гг. снизилось с 49,8 до 48,7 %, число голосовавших за Эйзенхауэра за тот же промежуток времени возросло с 55,4 до 59,8 %[29]. В 1956 г. Р. Никсон заметил, что «республиканская партия недостаточно сильна, чтобы избрать президента и что только сильный кандидат может обеспечить республиканской партии победу»[30].

В то же время победы демократов на выборах в конгресс, в ходе которых обсуждались преимущественно социально-экономические вопросы, носили закономерный характер: большинство американцев продолжало отдавать предпочтение партии, зарекомендовавшей себя со времен правления Ф. Д. Рузвельта сторонницей политики буржуазного реформизма. Провалы внутриполитического курса республиканской администрации в вопросах, связанных с сельским хозяйством, с безработицей, ростом цен, способствовали укреплению позиций демократов. Отметим, что возможность «разрыва» в голосовании избирателей (на президентских выборах они отдают предпочтение одной партии, а на выборах в конгресс — другой) является еще одним проявлением эластичности двухпартийной системы США: в условиях, когда одна партия не справляется с контролем над всем электоратом, ей на помощь приходит вторая — возникает ситуация разделенного правления.

Неустойчивое преобладание демократов в конгрессах 84-го и 85-го созывов (1955–1958 гг.) и явное их преимущество в 86-м конгрессе (1959–1960 гг.) наряду с обстоятельствами социально-политического характера определили модели взаимодействия исполнительной и законодательной властей в эти периоды. Объем статьи не позволяет подробно остановиться на последнем моменте, вынуждая ограничиться замечанием общего плана и адресовать читателя к ряду последних публикаций, где он нашел отражение[31].

Ситуация разделенного правления протекает под прямым воздействием партийной политики, что заставляет учитывать предмет межпартийного соперничества в исследуемый отрезок времени, обозначить амплитуду разногласий между партиями. Двухпартийный механизм в 50-е годы испытывал влияние усилившегося консенсусного начала в консенсусно-альтернативном принципе взаимодействия партий. Установление консенсуса между демократами и республиканцами имело, на наш взгляд, немаловажное значение: «согласие» способствовало относительно бескризисному сотрудничеству президента и конгресса в описываемый период, побуждало лидеров демократической фракции поддержать ряд предложений Д. Эйзенхауэра в законодательном органе.

За основу методики исследования взаимодействия Белого дома и Капитолия в условиях разделенного правления взят сравнительный анализ программ администрации, законодательных инициатив демократической фракции и прохождения соответствующих биллей в конгрессе[32]; выявлялись законопроекты, вокруг которых развернулась борьба в законодательном органе. К ним могут быть отнесены в первую очередь билли о жилищном строительстве, школьном образовании, об установлении минимума заработной платы рабочим, медицинском страховании, сельском хозяйстве; поправки к закону о социальном обеспечении 1935 г., о трудовом законодательстве, гражданских правах. Внешнеполитический курс правительства Д. Эйзенхауэра пользовался в конгрессе в целом поддержкой обеих партий.

Анализ позволяет выделить два периода взаимоотношений демократической фракции конгресса и президента в 1955—1960 гг. Первый — период «ответственной оппозиции» — охватывает работу 84-го и 85-го конгрессов, деятельность которых характеризуется «центристским» направлением в политике руководства демократической фракции, склонного к сотрудничеству с главой исполнительной власти. Второй период — усиления поисков альтернативного курса — совпадает с работой 86-го конгресса и отмечен повышением роли либеральных групп внутри демократической фракции, обострением взаимоотношений оппозиции с президентом[33].

После победы на выборах в конгрессе в 1954 г. лидеры демократов проявили готовность сотрудничать с Д. Эйзенхауэром. «Мы не собираемся, — говорил спикер палаты представителей Сэм Рейберн, — выступать против программы президента только потому, что она представлена президентом-республиканцем… Мы будем внимательно изучать ее»[34]. Вместе с тем руководство демократической фракции оставило за собой право «принимать, отвергать или заменять на другие отдельные рекомендации президента»[35].

Выжидательный курс демократов по отношению к администрации мог быть обусловлен рядом обстоятельств. Во-первых, демократы должны были учитывать исключительную популярность Эйзенхауэра, нападки на которого, по мнению политических обозревателей, представляли угрозу прежде всего для критикующей его партии[36]. Во-вторых, численное преобладание демократической фракции носило минимальный характер, что затрудняло открытое проведение партийной линии. Наконец, сама фракция представляла сложное образование, объединявшее три основные группы: диксикратов, «центр» и умеренно либеральный блок[37]. В этих условиях руководству конгрессовского крыла демократической партии было выгодно не связывать себя конкретной программой, что давало больший простор для лавирования.

Передача республиканцам инициативы в определении работы законодательного органа при сближении взглядов обеих партий на широкий круг вопросов внутренней и внешней политики неизбежно обусловила для демократов позицию, которая выражалась словами «мы — то же, но лучше и больше», чреватую для них тем, что как бы стиралась грань, отличавшая одну партию от другой в глазах избирателей. Это вызывало тревогу у некоторых партийных деятелей, особенно представителей либерального крыла, недовольного умеренным курсом лидеров фракции[38].

«Ответственную оппозицию» руководство демократов вовсе не понимало как послушное следование президентскому курсу. С. Рейберн писал одному из своих корреспондентов: «Я думаю, что возникнет много проблем в области внутренней политики, где мы решительно скрестим с ним (Эйзенхауэром. — И. Л.) мечи»[39].

После выборов 1958 г., на которых демократы получили подавляющее большинство в Капитолии и когда усилилось их либеральное крыло, ситуация изменилась: активизировались поиски демократами курса, альтернативного политике администрации Эйзенхауэра. Поиск этот вели в основном либералы в конгрессе и Национальном комитете партии. В 1959 г. видный деятель демократической партии Э. Стивенсон подчеркивал в одном из выступлений: «Неразумно ожидать от лидеров большинства в сенате и палате представителей, что они сумеют полностью справиться с ролью оппозиции. Кроме всего прочего, они отвечают за то, чтобы наша Конституция продолжала действовать в условиях, когда ответственность поделена между исполнительной и законодательной ветвями. Поэтому необходимо, чтобы от имени оппозиции выступили демократы и вне стен конгресса. … Их задача — привлечь внимание к недостаткам в политике республиканской администрации, заявить о том, во что верит демократическая партия»[40]. Главным органом для осуществления этой задачи стал Совещательный совет при Национальном комитете партии, образованный в конце 1956 г. и сыгравший большую роль в обновлении идейно-политических установок демократов в 50-е годы. Он не стал «форумом» всей партии, но способствовал консолидации либералов, во многом определивших характер избирательной платформы демократов в 1960 г.[41]

В конгрессе представители либерального крыла демократической фракции подготовили ряд законопроектов, в которых демократам удалось провести собственную линию в решении некоторых социально-экономических вопросов, отличную от линии республиканцев. Эти законопроекты постепенно нашли «общепартийное» признание и были учтены при формулировании программы партии на президентских выборах 1960 г., в том числе билли сенаторов: П. Дугласа — об оказании помощи районам с хронической безработицей, Д. Кларка — о федеральной помощи колледжам, Д. Кеннеди — об увеличении минимальной заработной платы рабочим; законопроекты демократов — членов палаты представителей: О. Келли — о развитии школьного образования, Э. Форанда — об оказании медицинской помощи престарелым, Д. Блатника — об охране окружающей среды[42].

Деятельность либеральных демократов в Капитолии в 50-е годы не стоит переоценивать, так как они не смогли помешать консервативной коалиции блокировать ряд важных законопроектов. Тем не менее определенное усиление этой группы в 1959–1960 гг. сказалось на изменении политики руководства фракции большинства, перешедшего к более активной поддержке законодательных предложений с ярко выраженной партийной окраской.

Основные результаты исследования влияния ситуации разделенного правления на прохождение программы правящей партии в конгрессе, контролируемом оппозицией, представлены в табл. 3. В ходе работы 84-го конгресса были одобрены пять пунктов программы президента. Его мнение доминировало в вопросах финансовой политики. Законы о шоссейном, жилищном строительстве, о сельском хозяйстве (1956 г.) представляли компромиссные варианты с небольшим перевесом в пользу республиканской администрации. Демократы захватили инициативу в решении двух вопросов: о помощи районам с хронической безработицей и о расширении сферы действия закона о социальном обеспечении 1935 г. Однако большинство пунктов программы, представленной лидером фракции в сенате Л. Б. Джонсоном в конце 1955 г., не были реализованы оппозицией[43]. Это позволяет сделать вывод, что мнение президента все же преобладало в ходе работы 84-го конгресса.

85-й конгресс характеризовался достаточно бескризисным сотрудничеством исполнительной и законодательной властей. От него ждали решения трех крупных вопросов: принятия бюджета на 1958 финансовый год, одобрения закона о гражданских правах 1957 г. и комплекса мероприятий по преодолению экономического кризиса 1957–1958 гг. Обсуждение бюджета на 1958 г. впервые вылилось в открытую конфронтацию между демократической фракцией и Д. Эйзенхауэром[44]. Демократы выступили за сокращение государственных расходов по значительной группе статей представленного бюджета, что носило конъюнктурный характер и отражало попытку фракции большинства найти альтернативный курс республиканцам справа. Это противоречило принципам социально-экономической программы демократической партии, и первые же серьезные изменения политической и экономической ситуации в стране, связанные с запуском советского спутника 4 октября 1957 г. и разразившимся в том же году экономическим кризисом, привели к возврату демократов на обычные позиции.

Закон о гражданских правах 1957 г. был явно компромиссным вариантом, принятым в условиях, когда ни одна из сторон не имела в виду действительного улучшения правового статуса негритянского населения. Умеренно консервативный консенсус между партиями нашел в нем одно из наиболее ярких отражений. Компромиссный характер имели и меры, направленные на преодоление последствий экономического кризиса 1957–1958 гг., так же как окончательные законопроекты о сельском хозяйстве и об освоении рек, улучшении гаваней и контроле над наводнениями. Не случайно журнал «Ю. С. ньюс энд Уорлд рипорт» констатировал: «Демократический конгресс может эффективно сотрудничать с республиканским президентом»[45].

Вряд ли возможен однозначный ответ на вопрос, кто же одержал верх — Белый дом или Капитолий — в борьбе за свою программу в 1959–1960 гг. Законопроекты администрации и демократической фракции показывают, что по ряду важных вопросов Д. Эйзенхауэр добился принятия компромиссных вариантов, в большей степени отвечавших его предложениям (билли о жилищном строительстве, медицинской помощи престарелым, трудовое законодательство, закон о гражданских правах 1960 г.). Президентом были отвергнуты законопроекты о помощи бедствующим районам, по сельскому хозяйству. Демократы смогли преодолеть вето только в одном случае, касавшемся законопроекта о выделении ассигнований на общественные работы.

Широкое использование права на вето, обращение к законодателям со специальными посланиями, побуждавшими конгресс к действиям по отдельным пунктам программы администрации, свидетельствуют о «наступательной» тактике Д. Эйзенхауэра, который энергично защищал свои предложения[46]. В конгрессе его достаточно активно поддерживала республиканская фракция. Результаты голосований по отклонению вето показывают, что от 61,7 до 92,2 % членов республиканской фракции поддерживали Д. Эйзенхауэра.

Попытки оппозиции отстоять свои варианты законопроектов чаще заканчивались неудачей, что указывает на недостаточность количественного преимущества одной из фракций конгресса при наличии многочисленных внутри- и межпартийных группировок. По большинству проанализированных голосований степень сплоченности демократической фракции колебалась от 57,4 до 65,6,%, повышаясь в отдельных случаях до 91,5 %. Усиление партийной солидарности характерно для голосований по преодолению вето президента. В этих случаях показатели сплоченности равнялись 83,0–97,2 %. Раскол внутри демократической фракции не позволил ее лидерам создать единый партийный фронт при проведении ряда биллей. Главное, что удалось достичь демократам, — это предложить в ходе работы собственную программу, значительно отличавшуюся от программы президента в вопросах социального обеспечения, жилищного и школьного строительства, здравоохранения.

Анализ прохождения программы администрации Д. Эйзенхауэра в 84, 85, 86-м конгрессах дает основание утверждать, что ситуация разделенного правления не привела к критическому сбою в работе государственного механизма, хотя в отдельных случаях затрудняла прохождение программы президента. Общность стратегических интересов различных группировок правящего класса заставляла их находить пути к взаимным компромиссам в данных обстоятельствах.

Интересно сравнить степень принятия[47] предложений администрации при разделенном правлении и в обычной ситуации (табл. 4). Наиболее высокая степень сотрудничества президента с конгрессом была характерна для 83-го, 2-й сессии 88-го, 1-й сессии 89-го конгрессов. Они контролировались президентской партией. Самый низкий показатель — 1-я сессия 88-го конгресса, также находившегося под контролем партии президента. Средние величины степени принятия президентских программ при разделенном правлении (1955–1960 гг.) и предложений Дж. Кеннеди и Л. Джонсона, когда большинство было за демократами, расходятся не намного — 41,2 % : 50,3 %. Очевидно, принятие законодательных предложений администрации конгрессменами зависит в первую очередь от конкретно складывающейся политической обстановки. Она может повлечь провал программы президента, даже если его партия располагает в конгрессе большинством (как это было в 1963 г.). В условиях, благоприятных для президента и при контролировании конгресса его партией, шансы на успешное прохождение президентских предложений повышаются.

Нельзя однозначно ответить и на вопрос, какая из партий определяла политический курс страны в 50-е годы. Программа, защищавшаяся демократами в конгрессе, была в целом шире и либеральнее, чем законодательные предложения республиканцев. В этом плане демократическая партия выступала как ведущая сила, заставляя республиканскую партию «подтягиваться», усваивать принципы этатизма, не давала ей отклоняться слишком вправо.

Ситуация разделенного правления на примере второй половины 50-х годов показывает, что она вряд ли представляет особую угрозу для функционирования государственной власти. В то же время разделенное правление расширяет набор вариантов управления страной, отражает гибкость двухпартийной системы. Опыт 50-х годов свидетельствует также о том, что многие социально-экономические вопросы не нашли адекватного решения в тот период, на смену которому пришло «критическое десятилетие», ознаменованное острым потрясением политической системы США. Реформы 60-х годов были осуществлены президентом, опиравшимся на свою партию, располагавшую большинством в законодательном органе.