Принятие Соединенными Штатами закона о ленд-лизе и его историческое значение

Н.В. Бутенина

К началу второй мировой войны политическое руководство и общественное мнение Соединенных Штатов Америки было серьезно обеспокоено проблемами сохранения национальной безопасности и обеспечения своих национальных интересов. Существовало две точки зрения на этот счет: изоляционизм, т.е. строгий нейтралитет и невмешательство в дела воюющих сторон, и интервенционизм, означавший возможность оказания экономической помощи странам, становившимся естественными союзниками США. По мере распространения очагов напряженности и военных действий в Европе и на Дальнем Востоке чаша весов склонилась в пользу более гибкого, интервенционистского курса[1].

Война в Европе заставила правительство США задуматься об обеспечении безопасности своих границ уже на дальних к ним подступах. 4 ноября 1939 г. президент Ф.Д. Рузвельт подписал закон, который отменял эмбарго на продажу оружия странам, воюющим против фашистской Германии[2]. В первую очередь это относилось к Франции и Великобритании, ставшими в то время, по выражению Рузвельта, “передним краем обороны США”[3].

После победы немцев под Дюнкерком и капитуляции Франции в мае 1940 г. Вашингтон сделал ставку на оказание помощи Великобритании. Черчилль и Рузвельт понимали, что германской агрессии можно противопоставить только силу англо-американского союза. Требовалось разработать стратегический план установления союзнических отношений, всесторонне обосновать его и убедить американский народ, а главное, конгресс США в правильности данного решения. Первым этапом союзнических отношений стала так называемая сделка с эсминцами. Первый раз просьба об эсминцах прозвучала в письме от 15 мая 1940 г. В нем Черчилль писал Рузвельту: «Мы очень нуждаемся во временном предоставлении ваших 40 или 50 старых эсминцев для того, чтобы дополнить то, что у нас есть сейчас, до окончания крупного строительства, которое мы развернули в начале войны»[4]. Примечательно, что в этой просьбе содержится подсказка использования во взаимоотношениях между двумя странами схемы аренды или, как это называется в бизнесе, оперативного лизинга.

Предлагая Рузвельту подобную сделку, Черчилль рассчитывал на три варианта взаимодействия: безвозмездная передача; осуществление поставок на прежних условиях оплаты наличными; лизинг военной техники[5]. Относительно первых двух вариантов Черчилль не строил особых иллюзий, хотя для него первый вариант был наиболее предпочтителен. Однако реальным ему представлялся третий вариант — организация военно-технического сотрудничества на основе аренды или лизинга.

Рузвельт сразу обратил внимание на предлагаемую форму арендных отношений, которая к тому времени уже имела прецеденты в американской истории (сдача в лизинг неиспользуемого военного имущества). Кроме того, проведя анализ общественного мнения и различные политические дискуссии, он убедился, что сдача вооружения в аренду по сравнению с предоставлением кредитов имеет большую выгоду для обеих сторон. Применение новой лизинговой программы давало возможность не только открыть в США новые рабочие места, но и оказывать серьезное влияние на политику государств – получателей помощи.

Однако Рузвельт не торопился с принятием окончательного решения. Объясняя потребность в американских судах, Черчилль в дальнейшем писал, что британские вооруженные силы смогли бы «очень быстро оснастить [эти суда] гидролокационными установками и использовать для борьбы с подводными лодками на западных подступах, сохранив таким образом более современные и лучше вооруженные корабли на случай вторжения [в Великобританию] через пролив»[6]. Летом 1940 г. Черчилль семь раз безрезультатно поднимал вопрос о старых эсминцах. Однако политические события в Европе и США постепенно стали складываться в пользу англичан. 1 августа 1940 г. Рузвельту был передан меморандум организации «группа века»[7], которая настаивала на передаче англичанам эсминцев в обмен на предоставление американским ВВС и ВМФ британских военно-морских и воздушных баз в Западном полушарии и гарантию того, что в случае вторжения немцев в Великобританию ее военно-морской флот будет действовать с баз в Канаде и Америке. Это произвело впечатление на Рузвельта. После недолгих раздумий Черчилль согласился на американские условия[8].

Англо-американская сделка состоялась 2 сентября 1940 г. В соответствии с договором отряд американских эсминцев постройки первой мировой войны оценивался всего в 250 тыс. долл., так как эти суда были почти полностью самортизированы[9]. Со своей стороны британское правительство сдавало в лизинг (аренду) на 99 лет Соединенным Штатам следующие острова в Атлантическом океане: Ньюфаундленд, Бермудские острова, Ямайку, Сент-Люсию, Тринидад и Британскую Гвиану в качестве военно-морских и воздушных баз в случае нападения на “американское полушарие” какой-либо неамериканской державы (речь шла не только о Германии, но и о Японии. – Н.Б.)[10].

Закономерен вопрос: насколько важны были для Англии эти старые эсминцы? Конечно, использование их в борьбе с Германией являлось необходимостью. Однако куда важнее для Черчилля в тот период времени стало намерение создать предлог для втягивания Соединенных Штатов в войну с Германией. Последняя, считал он, могла объявить Америке войну из-за факта оказания военно-технической помощи Великобритании и возможности участия в боевых действиях американских войск, поскольку долгосрочная аренда мест базирования флота делала столкновения с американцами вероятными[11].

Для Соединенных Штатов эта сделка была очень выгодна. В письме от 22 августа 1940 г. сенатору Уэлшу Рузвельт сообщил, что эсминцы постройки первой мировой войны “находятся на последнем издыхании” и предназначались для продажи на слом по 4–5 тыс. долл. за корабль[12]. Действительно, стоимость передаваемого Великобритании имущества сильно уменьшилась даже с учетом тогдашней стоимости доллара. Большинство британских баз находилось на значительном расстоянии от театра военных действий, а некоторые даже дублировали уже существовавшие американские базы, и правительство США считало, что за укрепление национальной безопасности оно заплатило символическую сумму.

Следующим этапом стало принятие ленд-лизовской программы, которая находилась в прямой зависимости от президентских выборов. Выступая в Кливленде за четыре дня до голосования, Рузвельт заявил: “Наша политика состоит в том, чтобы оказывать всю возможную помощь странам, продолжающим сопротивление агрессии по ту сторону Атлантического и Тихого океанов”. Его соперник У. Уилки заявил на следующий день в Мэдисон-Сквер-Гардене: «Все мы, республиканцы, демократы и независимые, верим в необходимость оказания помощи героическому английскому народу. Мы должны предоставить в его распоряжение продукцию нашей промышленности»[13].

Президентские выборы состоялись 5 ноября 1940 г., а результат стал известен в ночь на 6 ноября. За Рузвельта отдали свои голоса более 27 млн граждан, за Уилки свыше 22 млн. Черчилль был чрезвычайно обрадован победе Рузвельта на выборах и сразу же послал ему приветственную телеграмму, в которой подчеркнул, что «обе наши страны должны выполнить свой долг»[14].

Через три дня после выборов Рузвельт публично объявил «главнейшее правило» раздела американской военной продукции. Она производилась поточным способом, и поставки делились поровну между вооруженными силами США и Британии с доминионами. Управление приоритетов[15] одобрило запрос Великобритании о предоставлении ей дополнительного количества самолетов. Обещание американской помощи претворялось в определенный план, но механизм его выполнения еще предстояло создать.

Экономическая и политическая ситуация начиная с 1939 г. складывалась таким образом, что многие американские промышленники не желали наращивать военное производство. Такой ярый изоляционист, как Генри Форд, отказался выполнять заказы на авиамоторы для англичан. Кроме того, многие американские компании имели действующие контракты с немецкими концернами. Так, рокфеллеровская «Standard Oil Company of New-Jersey» имела соглашение с германским концерном EG Farbenindustry; концерн General Electric выполнял соглашение с концерном Круппа. У части предпринимателей крепла уверенность в том, что война продлится недолго; на них производили сильное впечатление непрерывные победы немцев. Американская пресса отмечала странную картину в промышленности: правительство ассигновало огромные средства на оплату военных заказов, а производство развертывалось крайне медленно, совсем не американскими темпами. Например, производственные возможности авиапромышленности в августе 1940 г. использовались только на 40%, и это при наличии гарантированного спроса и подталкивании из Вашингтона[16]. Сначала сдержанность большего бизнеса объяснялась неуверенностью в масштабности и серьезности развязанных гитлеровцами военных действий. Но и к осени 1940 г., когда под угрозой оказалась независимость Великобритании и стало ясно, что война будет длительной и наращивание производственных мощностей — дело прибыльное и беспроигрышное, бизнес и в этих условиях не торопился начинать «работать на войну».

Одна из причин тому — высокий спрос на потребительские товары. Правительство обращалось к промышленникам с призывами, но не могло заставить их перевести производство на военные рельсы. Тогда государство предприняло ряд стимулирующих шагов. Ассигновав в октябре 1940 г. 15 млрд долл. на национальную оборону, оно не просто дало корпорациям поле для производственной деятельности. Приняв закон об ускоренной амортизации капитала[17], государство тем самым поставило крупные корпорации в тепличные условия[18]. Если раньше срок амортизации равнялся 20—30 годам, то по новому закону он сократился до 5 лет, что существенно понижало размеры налогов на корпорации. По новой системе компании могли списывать в амортизационный фонд значительную часть прибыли. Корпорации с разрешения государства сокращали амортизационный срок и повышали свои прибыли в 3—4 раза. Большой бизнес, наконец, уверовал в длительную и благоприятную военную конъюнктуру, и военное производство пошло скорыми темпами.

Стоимость федеральных закупок товаров и услуг возросла с 6,2 до 13,4% валового национального продукта США. Государство взяло на себя значительные расходы по наращиванию производственных мощностей. При этом большое внимание уделялось развитию сталелитейной и алюминиевой промышленности, а также производству дефицитных материалов, например, синтетического каучука.

После вступления США в войну в декабре 1941 г. многие бизнесмены из бывших изоляционистов перешли работать в правительственные организации в Вашингтоне. Государственные военные контракты стали подкрепляться удовлетворительными долгосрочными гарантиями. В качестве гаранта перед промышленниками и государством выступала Реконструктивная финансовая корпорация (РФК), которая входила в состав Федерального агентства по займам. Главой РФК, ведавшей всеми кредитно-займовыми операциями, являлся министр торговли Д. Джонс. Одним из виднейших промышленников, пришедших на государственную службу в 1941 г., был Джеймс Нельсон, республиканец из Чикаго, председатель правления корпорации «Warner Stuart Corporation».

Государство старалось минимизировать риск от сотрудничества частных корпораций с вооруженными силами, отдав руководство военно-промышленной программой высшим менеджерам наиболее крупных корпораций США. Во главе Управления военного производства стал Дж. Нельсон. В него вошли военный министр, министры военно-морского флота и сельского хозяйства, руководитель РФК, президент корпорации “General Motors” У. Нудсен, глава военного ведомства по установлению цен Л. Гендерсон и другие. Управление имело свои филиалы во всех крупных промышленных центрах. В его компетенцию входило заключение военных контрактов, организация и контроль за выполнением правительственных заказов, строительство новых заводов, перевод гражданских предприятий на военное производство, распределение ресурсов для нужд промышленности[19].

Не будь военной угрозы одновременно и Соединенным Штатам и Великобритании, речь пошла бы скорее всего не о ленд-лизе, а о кредитах. Стороны обсуждали бы основные условия кредита, сроки, проценты и, что очень важно, предоставление кредитору необходимых гарантий. В качестве гарантий могли бы рассматриваться, например, доходы, которые появятся у заемщика благодаря полученным по кредиту средствам. Однако в экстремальной ситуации, в которой оказалась Великобритания, эта традиционная схема финансирования военных действий была неподходящей ни экономически, ни, что еще важнее, нравственно.

Для Рузвельта проблема заключалась в том, как убедить конгресс последовать его совету оказать помощь Великобритании именно в форме крупномасштабного ленд-лиза. Военный министр США Стимсон однажды сказал, что следовать за интуитивным мыслительным процессом Рузвельта — «это все равно что охотиться за мелькающим лучом солнца на стене пустой комнаты». Но такой независимый полет мысли давал и убедительные результаты.

Когда Рузвельт 16 декабря 1940 г. возвратился с отдыха на Карибском море, он максимально доходчиво объяснил свое решение о программе ленд-лиза членам администрации. Американские заводы производят боеприпасы. Британцы покупают какую-то их часть, американское государство покупает остальное, но правительство США должно эффективно использовать всю военную продукцию. Президент подчеркнул, что оплаченные боеприпасы будут гораздо полезнее для обороны США, если использовать их в Великобритании, а не хранить мертвым грузом на американских складах. «Оборона США, а не доллары, должна впредь определять, где должно размещаться американское оружие»[20]. На ланче с министром финансов Моргентау Рузвельт сказал, что главное сейчас – увеличить в Соединенных Штатах производство вооружений. Он просил передать англичанам, что Америка даст пушки и корабли, в которых они нуждаются.

Можно заключить, что окончательный выбор Рузвельта в пользу сотрудничества с другими странами-союзницами на основе ленд-лиза был сделан в середине декабря 1940 г. Президент США считал, что у подавляющего большинства американцев нет абсолютно никаких сомнений в том, что наилучшей непосредственной обороной Соединенных Штатов являются успехи Британии в деле ее самообороны[21].

Кроме того, схема лизинга недвижимости, техники или оборудования позволяла США оказывать серьезное влияние на политику не только Великобритании, но и остальных вероятных получателей ленд-лизовских материалов. Чтобы убедить американцев в необходимости подобного решения проблемы, президент прибегнул к такому сравнению: «Представьте себе, что загорелся дом моего соседа, а у меня на расстоянии 400—500 футов от него есть садовый шланг. Если он сможет взять мой садовый шланг и присоединить к своему насосу, то я смогу помочь ему потушить пожар. Что же я делаю? Я не говорю ему перед этой операцией: “Сосед, этот шланг стоил мне 15 долларов, тебе нужно заплатить за него 15 долларов”. Нет! Какая же сделка совершается. Мне не нужны 15 долларов, мне нужно, чтобы он возвратил мой шланг после того, как закончится пожар»[22].

Впоследствии Р. Шервуд — известный журналист и спичрайтер (составитель речей) президента заметил, что сравнение с домом соседа помогло Рузвельту выиграть борьбу за закон о ленд-лизе. Ни идея займа, ни передача военной помощи в дар не имели никаких шансов на успех, однако Рузвельт упомянул о них, чтобы показать, что он фактически занимает умеренную, среднюю позицию. Предстояли два месяца ожесточенных дебатов в конгрессе, но американский народ в целом поверил тому, что нет ничего слишком радикального или слишком опасного в предложении президента одолжить наш “садовый шланг” англичанам, столь героически сопротивлявшимся немцам[23].

После Рождества, 29 декабря 1940 г., Рузвельт выступил по радио в очередной «беседе у камина» и произнес знаменитую фразу: «Мы должны быть великим арсеналом демократии”. Позднее Сэмюел Розенман[24] отмечал, что президент впервые изложил долгосрочный план действий для Соединенных Штатов. Раньше помощь предоставлялась от случая к случаю, в силу каких-то чрезвычайных обстоятельств. Но сейчас это был уже не тот президент, чей срок пребывания у власти близился к концу, как в июне 1940 г., когда капитулировала Франция. Раз его снова избрали на четыре года, он мог снова заняться долгосрочным планированием[25]. Президент США выступил с ежегодным посланием конгрессу 6 января 1941 г. То, что конгресс его поддержит, у Рузвельта сомнений не вызывало. Ради этого проводилась большая и плодотворная подготовительная работа. Он сформулировал «четыре свободы” – “свобода слова и самовыражения”, “свобода каждого исповедовать веру в Бога своим путем, повсюду во всем мире”, “свобода от нужды” и “свобода от страха”[26]. В своем послании Рузвельт подчеркнул: «Я считаю необходимым сообщить, что будущее и безопасность нашей страны зависит от действий за пределами наших границ». Затем он сделал запрос конгрессу относительно тех компаний, которым необходимо произвести дополнительные объемы вооружений, чтобы «обеспечить всем необходимым страны, которые уже вступили в борьбу с нацистами»[27].

Когда министр финансов Г. Моргентау вручил президенту предварительный текст законопроекта, тот изучал его медленно и тщательно. После прочтения Рузвельт заявил, что этот документ предусматривает помощь, которую мы решили давать прямо и по возможности всем странам, воюющим с Германией и ее сателлитами. На последней стадии разработка законопроекта велась по решению президента Г. Стимсоном, Ф. Ноксом, У. Нудсеном и Г. Моргентау.

Двумя днями позже состоялась заключительная конференция в Белом доме с членами кабинета и лидерами Конгресса. Зачитав законопроект, президент сделал небольшое пояснение. Объем помощи иностранным государствам не определялся и не ограничивался никаким минимумом, поскольку ход войны и запросы Великобритании оставались тогда неопределенными. Законопроект уполномочил президента «продавать, передавать право собственности по сертификату от одного лица другому, обменивать, сдавать в аренду, предоставлять или как-то иначе распоряжаться любой продукцией для обороны» любой нации, чью защиту он посчитает жизненно важной для обороны США. Все виды расчетов между Соединенными Штатами и иностранными государствами должны были производиться только с согласия президента и на основе взаимной выгоды. Самая большая выгода для США состояла в использовании ленд-лизовского договора против агрессоров, но без немедленного вступления в войну.

Президент получил достаточно властных полномочий, чтобы оперативно реагировать на военные заказы извне. Он должен был назвать страны, защита которых необходима для обороны США, и в пределах выделенных конгрессом ассигнований решать, какой вид оружия и порядок поставок следует принять и на каких условиях.

Формальные слушания по законопроекту о ленд-лизе проводились комитетом иностранных дел конгресса и сенатской комиссией по иностранным делам. Но жаркие споры шли по всей стране, даже по радио. Они почти не касались помощи другим странам, а вращались вокруг стратегии обеспечения американской безопасности. Мнения высказывались разные. Так, “Группа века”, объединившая известных и влиятельных сторонников вступления Америки в войну, и «Комитет в защиту Америки путем оказания помощи союзникам» начали публичную кампанию за расширение помощи Великобритании. Последний возглавлял известный республиканец В. Уайт из штата Канзас. В его составе работали представители Республиканской и Демократической партий. Комитет стал первой всеамериканской организацией по борьбе с изоляционизмом. Комитет Уайта открыл свои филиалы, энергично работавшие во всех штатах.

По данным Р. Шервуда, среди американских граждан имелось немало твердых изоляционистов, не желавших иметь никакого дела с воюющими против Гитлера странами. Их было почти 30%, и эта цифра оставалась практически постоянной в ходе опросов общественного мнения[28].

Изоляционисты, стремившиеся провалить закон о ленд-лизе, усматривали в нем капитуляцию перед «британским империализмом». Они организовались в хорошо финансируемый и влиятельный Комитет «Америка превыше всего» под председательством генерала Роберта Э. Вуда, главы правления фирмы «Sears, Roebuck & Company». Его поддерживали сенаторы Р. Тафт и Дж. Ф. Маккормик, летчик Чарлз А. Линдберг, Генри Форд и дочь Теодора Рузвельта миссис Лонгворт[29].

Слушание билля о ленд-лизе началось в Сенате и Палате представителей 10 января 1941 г. и велось почти два месяца[30]. По просьбе президента дебаты в Палате представителей открыл госсекретарь К. Хэлл, который должен был курировать прохождение билля через конгресс. Дебаты велись практически по всей стране, в конгресс поступали тысячи обращений, писем и телеграмм. По подсчетам газеты «Нью-Йорк таймс» законопроект о ленд-лизе поддерживали свыше 27 млн взрослых американцев, или более 2/3 граждан, а против выступили не более 11 млн. По данным института Гэллапа, за ленд-лиз высказались 70% демократов и 61% республиканцев[31].

В ходе дискуссий в конгрессе в проект внесли четыре существенных поправки, ограничивавших возможности президента. Прежде всего они касались контроля конгресса за ассигнованиями по ленд-лизу, отчетности президента о ходе выполнения закона, ограничения срока действия президентских полномочий по ленд-лизу и запрещения конвоирования торговых судов военно-морскими силами США. Эти ограничения во многом объясняют проблемы, время от времени возникавшие в организации поставок и не раз осложнявшие отношения между СССР и его союзниками во время второй мировой войны. В итоге при голосовании в Палате представителей 260 ее членов были “за” (из них 24 республиканцы) и 165 «против» (из них 135 республиканцев), в Сенате — соответственно 60 и 31[32].

Через три дня после прохождения билля через Сенат и Палату представителей, 11 марта 1941 г. Рузвельт утвердил закон о ленд-лизе, а 27 марта конгрессом было санкционировано первое ассигнование. Общие принципы регулирования расчетов по ленд-лизу со странами-получателями, разработанные правительством Соединенных Штатов, сводились к следующему:

• поставленные стране-лизингополучателю материалы: машины, различная военная техника, оружие, другие предметы, уничтоженные, утраченные и изношенные во время войны, не подлежали оплате страной-получателем;
• имущество, оставшееся в этой стране после окончания войны и пригодное для гражданских целей, полагалось оплатить полностью или частично на основе представленных Соединенными Штатами долгосрочных кредитов;
• законом предусматривалась возможность отказа в снабжении некоторыми военными материалами или техникой по причине секретности или в силу необходимости первоочередного снабжения собственных вооруженных сил;
• сохранившиеся военные материалы остаются у страны-получателя, но правительство США сохраняет за собой право истребовать их (хотя подразумевалось, что правительство этим правом не будет пользоваться);
• оборудование, не изготовленное к концу войны, и другие подлежащие ленд-лизу материалы, находящиеся на государственных складах США, могут приобретаться странами, для которых они заказаны, с предоставлением Соединенными Штатами долгосрочного кредита;
• срок поставок по закону о ленд-лизе устанавливался вначале до 30 июня 1942 г., а затем ежегодно продлевался. Последний срок был установлен до 30 июня 1946 г., однако уже 21 августа 1945 г. правительство США объявило о прекращении поставок[33].

На основе перечисленных общих принципов правительство США заключало соглашения с союзными странами, в которых оговаривались их обязательства. Право определять конкретные формы компенсации предоставлялось президенту с соблюдением взаимной выгоды сторон. Столь явная неопределенность с внешними расчетами не была случайной. Она диктовалась интересами внешней политики Соединенных Штатов, а также интересами крупных американских компаний, стремившихся с началом войны получить еще большую прибыль.

Каждое государство, подписавшее с правительством США соглашение о ленд-лизе, обязалось предоставить финансовый отчет, в который входило финансовое заявление и бюджетный доклад. Только для СССР, по политическим соображениям, было сделано исключение, и финансовый отчет Соединенным Штатам он не предоставлял. Выступая перед сенатской комиссией по иностранным делам, Моргентау отметил, что «впервые в истории одно государство, одно правительство дает в распоряжение другого все сведения, характеризующие его финансовое положение»[34].

Страны, заключившие соглашения о ленд-лизе, должны были содействовать защите Соединенных Штатов и оказывать им помощь стратегически важным сырьем и материалами, а также предоставлять различные услуги (например, принимать американских военнослужащих и военных советников) и военно-техническую информацию[35]. В порядке встречного или обратного ленд-лиза США могли получать зенитные орудия и боеприпасы, станки и оборудование для военных заводов, драгоценные и редкие металлы и др. Встречные поставки учитывались при окончательных расчетах (взаимозачет).

Руководство программой помощи по ленд-лизу поручалось специальному комитету при кабинете министров США — в составе госсекретаря, министров финансов, сельского хозяйства, обороны и военно-морских сил. Работа над ленд-лизом была спланирована так, чтобы не создавать новых крупных ведомств, а максимально использовать имеющиеся. Военное министерство занималось поставками самолетов, танков, артиллерии и боевых кораблей; морская комиссия — строительством и ремонтом торговых судов: министерство сельского хозяйства — продуктами питания и сельскохозяйственным сырьем; отдел снабжения министерства финансов – сырьем и промышленным оборудованием. Вся ответственность за выполнение программы ленд-лиза была возложена на Г. Гопкинса, которого после этого стали называть «личным министром иностранных дел Рузвельта». Однако вскоре административный аппарат пришлось расширить и преобразовать.

В начале 1941 г. в министерстве обороны были созданы комиссии по делам военной помощи, которые впоследствии превратились в отдел международной помощи во главе с бригадным генералом Т. Райтом. В военно-морском министерстве функционировал отдел ленд-лиза во главе с контр-адмиралом Дж. М. Ривсом. Отдел снабжения министерства финансов расширился и во главе его поставили Е. Мака. В министерстве сельского хозяйства отделом закупок ведал Р.Ф. Хендриксон[36].

2 мая 1941 г. был создан специальный отдел по координации помощи иностранным государствам — Division of Defense Aid Reports (DDAR) во главе с генерал-майором Дж. Бернсом, до этого работавшим в министерстве обороны. В октябре 1941 г. решением президента агентство преобразовали в Администрацию ленд-лиза — Office of Lend-Lease Administration (OLLA). Ее возглавил Эдвард Р. Стеттиниус, а Дж. Бернс стал его помощником[37]. Осенью 1943 г., под нажимом оппозиции, структуру ленд-лизовского аппарата пришлось реорганизовать. Оффис OLLA, созданный в октябре 1941, был объединен с двадцатью другими агентствами, занимавшимися поставками, в единую централизованную организацию — Международную экономическую администрацию (Foreign Economic Administration, FEA). Ее возглавил известный предприниматель и банкир Лео Т. Кроули.

Уже на начальном этапе войны поставки по ленд-лизу шли в 35 стран (всего их было 42), и на них расходовалось 17% от всех военных ассигнований США[38]. Под руководством Л. Кроули распределение поставок стало жестко контролироваться: сократился ввоз грузов, не соответствующих закону о ленд-лизе, было увеличено поступление товаров и услуг в счет «обратного ленд-лиза», перекрыты пути передачи ленд-лизовских грузов в третьи страны.

Принятие закона о ленд-лизе расценивалось в США как реальная возможность избежать или отсрочить прямое участие США в войне. В одном из отчетов глава Администрации по ленд-лизу Стеттиниус писал: «Когда был принят закон о ленд-лизе, еще существовала надежда, что с предоставлением всей нашей экономической мощи в помощь государствам, воюющим со странами “оси”, поражение агрессоров будет достигнуто до их нападения на США»[39].

Чтобы контролировать экономику, правительство США начало использовать так называемые контракты с фиксированной рентабельностью. Это создавало еще один важный стимул для развития арендного бизнеса. В большинстве контрактов правительственным подрядчикам (заводам, фирмам, концернам, корпорациям и т.д.) позволялось устанавливать определенный уровень доходов по отношению к издержкам. Эти подрядчики понимали, что большая часть их товаров или услуг необходимы правительству, пока идет война, и что, по всей вероятности, контракты не будут возобновлены после ее окончания. Таким образом, промышленники могли не возместить свои издержки на оборудование, установленное для выполнения конкретного правительственного заказа. Кроме того, узкоспециализированные станки и машины вообще имеют ограниченную рыночную стоимость в мирное время, и невозместимые затраты могут составить значительную сумму. Правительственные подрядчики понимали, что аренда промышленного оборудования на срок, ограниченный договором (в противоположность покупке такого оборудования), минимизирует риск. В тех случаях, когда требовались крупногабаритные, дорогостоящие станки и машины, само правительство стало выступать по отношению к подрядчикам в роли арендодателя.

Во что же вылилась ленд-лизовская программа для Великобритании и США в начале войны?

Великобритания стала первой страной, на которую распространилась эта программа американской помощи. Уже через несколько минут после утверждения закона о ленд-лизе «боевая техника для армии и флота находилась на пути в Великобританию»[40]. В Директиве № 1 говорилось, что ее защита жизненно важна для обороны США, в результате чего военно-морскому министерству предписывалось передать Великобритании 28 торпедных катеров, 3000 зарядов для глубинных бомб и некоторое количество пушек среднего калибра и боеприпасов к ним для оснащения торговых судов[41]. Для Великобритании принятие закона о ленд-лизе означало значительное увеличение военных поставок в страну.

В чем заключались основные разногласия с оппозицией? Рассмотрим точку зрения Шервуда. Хотя официальное название закона о ленд-лизе — «Закон о содействии обороне США»[42], в разделе 3(а), подраздел 1 говорится, что «президент может, время от времени, когда он посчитает это важным для национальной обороны, поручать военному министру, военно-морскому министру или руководителю какого-либо другого департамента или агентства правительства производить и иметь в арсеналах, на заводах и судоверфях… какую-либо военную продукцию для правительства другой страны, чью оборону президент посчитает жизненно важной для обороны США». Шервуд выделяет ту часть, которая касается неограниченных полномочий президента выбирать, кому оказывать помощь, и делает вывод, что именно этого изоляционисты боялись больше всего. «Даже те из них, кто с неохотой признавал необходимость помочь Великобритании, приходили в ужас при мысли, что американских налогоплательщиков могут заставить оплачивать поставки для Красной Армии. По этому вопросу и шло решительное сражение. Некоторые из более робких друзей Рузвельта призывали его согласиться на компромиссное решение, которое исключало бы Советский Союз»[43].

По моему мнению, причина споров коренилась глубже. Та часть текста закона, которая не привлекла внимания Шервуда (во всяком случае он об этом не говорил), касалась предоставления президенту широчайших возможностей для выделения и финансирования государственных заказов, связанных с изготовлением и поставками военного имущества по ленд-лизу. Именно это обстоятельство я оцениваю как самое главное в противоборстве президента и оппозиции. Закон о ленд-лизе стал и средством экономического давления на лизингополучателей. В конце войны Великобритании пришлось отменить введенные ею торговые барьеры. Кроме того, за счет специальных бюджетных ассигнований на проведение ленд-лиза и средств, отпускавшихся военным и морским департаментами, у крупных компаний закупались вооружение, боеприпасы, другие материалы по высоким ценам. Это вызвало колоссальный рост государственных расходов, подогревавший оппозиционные настроения, пока США сами не вступили в войну.

Появление на свет закона о ленд-лизе было обусловлено, во-первых, необходимостью организации эффективной обороны США и уже, во-вторых, – политическим и экономическим состоянием Великобритании. С началом военных действий она размещала все свои заказы на вооружение в Соединенных Штатах, причем независимо от американского военного руководства, хотя и постоянно консультируясь с ним. Война вынудила британское правительство проводить сложнейшие мероприятия по экономии средств. Был создан административный аппарат, который мобилизовал на нужды обороны золотой запас и наличные доллары США даже у частных владельцев, тем самым ограничив импорт и другие расходы. Эти мероприятия завершились к весне 1940 г. и, по словам Черчилля, «принесли нам большое удовлетворение»[44].

После нападения Германии на СССР правительство Великобритании предложило направлять всю американскую помощь на Британские острова, откуда СССР получал бы все необходимое. Однако это предложение было отклонено А. Гарриманом — специальным представителем президента, возглавившим, в ранге посла, специальную миссию по оказанию помощи СССР. В результате У. Черчилль был вынужден делиться с русскими даже той техникой, которая по ленд-лизу предназначалась исключительно для британской армии. Так, например, во время битвы за Москву за полноприводной «Эмкой» ГАЗ-61 Г.К. Жукова неотлучно следовал легкий вездеход «Bantam» с охраной. Именно от этих легких вездеходов англичанам и пришлось отказаться в пользу русских[45].

Действие закона о ленд-лизе Соединенные Штаты распространили на СССР 28 октября 1941 г., когда это решение утвердил Ф.Д. Рузвельт. Официальное извещение советскому правительству было направлено 30 октября, а в СССР его обнародовали 7 ноября 1941 г.

В дальнейшем, в ходе подписания «Соглашения о принципах, применяемых к взаимной помощи в ведении войны против агрессии»[46] от 11 июня 1942 г., начало действия закона о ленд-лизе перенесли на 1 октября 1941 г., когда состоялось подписание Первого Московского Протокола. Сами поставки в СССР с 1 октября по 7 ноября 1941 г. были переведены на условия ленд-лиза. Оставшиеся 10,53 млн долл. Советскому Союзу надлежало оплатить по бартеру или золотом. К концу войны эту сумму почти полностью списали[47].

К числу материалов, отправляемых из СССР в США на основе обратного ленд-лиза, относились: золото, лес, пушнина, рыба, икра, которые и раньше были коммерческим экспортом Советского Союза. В числе же услуг, представляемых союзникам, были обеспечение и обслуживание иностранных судов, приходивших в северные и дальневосточные порты, частичное снабжение войск союзников в Иране.

Вообще вся ленд-лизовская программа поставок в СССР действовала иначе, чем англо-американская. В Великобритании поставки контролировались Администрацией союзных поставок, созданной в октябре 1941 г. В СССР поставки шли на основе специальных Протоколов, которых в ходе войны было подписано четыре: Московский, Вашингтонский, Лондонский и Оттавский, названные так по месту их подписания. Срок действия первого Протокола – с 1 октября 1941 по 30 июня 1942 г. Последующие Протоколы продлевались, соответственно, по июль 1943 г., июль 1944 г., май 1945 г. С 12 мая 1945 г. (дня формального прекращения ленд-лизовских поставок) и вплоть до перехода Красной Армией маньчжурской границы, завоз грузов в СССР осуществлялся уже по «спецпрограмме 17 октября» и дополнительному «списку Молотова — Микояна». Протоколы устанавливали максимальные объемы товаров и материалов, которые США, Великобритания и Канада могли выделить Советскому Союзу.

На протяжении действия всех четырех Протоколов постоянной проблемой являлось обеспечение безопасности доставки грузов. В ходе войны было налажено несколько путей доставки: североатлантический (в порты Мурманска, Архангельска и Молотовска (ныне Северодвинск), тихоокеанский (в порты Владивостока, Находки, Нагаева, Николаевска, Петропавловска-Камчатского и Посьета), транссибирский (через Аляску и Чукотку: перелет по трассе Фэрбенкс — Ном — Уэлькаль — Саимган — Якутск — Киренск — Красноярск), трансафриканский (вокруг и через Африку в порты северной оконечности Персидского залива: Басру, Хорремшехр, Абадан и Бандар-Шахпур, откуда собранная техника отправлялась в Тегеран и Баку). Около 70% помощи достигало советских границ трансафриканским и тихоокеанским путями через Персидский залив и Иран или через Владивосток, а оттуда наземным транспортом через всю территорию СССР. Это были наиболее безопасные, но зато самые длинные пути доставки. С удалением фронта от границ СССР трансафриканский путь потерял свое значение, и в 1945 г. ленд-лизовские грузы пошли через Черное море. Самым коротким и опасным путем через Северную Атлантику в Мурманск и Архангельск доставлялось 15—25% грузов[48].

Перевозки осуществлялись по морю, по воздуху, железнодорожным путем и по шоссейным дорогам своим ходом. На местах приемки импортных грузов были развернуты транспортные управления и подчиненные им оперативные группы. В северные, дальневосточные и южные порты материалы доставлялись на морских судах. Из Мурманска, Архангельска и Молотовска (последние два порта могли функционировать только летом) поставленные материалы доставлялись железнодорожным путем в тыл, где и распределялись по фронтам. К лету 1942 г. при помощи американских инженеров была расширена пропускная способность северных портов и значительно увеличено портовое оборудование. Дальневосточные порты требовали огромных дополнительных работ — это и подключение к железнодорожной ветке, и обслуживание порта Находка ледоколами и невозможность использовать порт Посьет океанскими судами из-за малых глубин. Однако к концу войны многие недостатки удалось устранить.

В порты Персидского залива грузы доставлялись морем. Сухопутный путь из этого района был в то время один – из Бандар-Шахпура по Транссибирской железнодорожной магистрали через Ахваз и Кум до Тегерана. В ходе подготовки к приему ленд-лизовских грузов порты в Хорремшехре, Бандар-Шахпуре и Басре были реконструированы. От Ахваза на юг к Хорремшехру провели железнодорожную ветку с ответвлениями к иракскому селению Танума. Американская строительная фирма «Folspan» проложила от Танума шоссе через Хорремшехр и Ахваз на север Ирана. Самолеты, поступающие в персидские порты, перегонялись на Кавказ. Транссибирский путь проходил через Канаду до Аляски, где американские самолеты с аэродромов Фербенкс, Анкоридж и Ном летели через Берингов пролив на аэродромы Чукотки (Уэлькаль, Марково, Анадырь) и затем над Восточной Сибирью до Красноярска. К началу октября 1942 г. на транссибирской воздушной трассе построили и оборудовали 10 аэродромов.

Со вступлением США в войну Администрация ленд-лиза приобрела вполне законченную структуру. Были созданы управления по распределению боеприпасов, сырья, продовольствия, во главе которых стояли штабы, укомплектованные высшими офицерами вооруженных сил США. Возникновение международных лизинговых отношений и программы ленд-лиза связано с началом второй мировой войны, что определило их характерные особенности и правовые механизмы. До войны стремление правительства Соединенных Штатов сохранить национальную безопасность выражалось в невмешательстве в европейские дела. По мере распространения очагов напряженности и военных действий в Европе и на Дальнем Востоке американский политический и экономический курс стал постепенно меняться. Определенную роль в появлении закона о ленд-лизе сыграл премьер-министр Великобритании У. Черчилль, крайне заинтересованный в налаживании с Соединенными Штатами лизинговых (арендных) отношений, которые дали бы Британии возможность пользоваться необходимой ей техникой и оборудованием, не ведя при этом немедленных выплат стране-лизингодателю.

Таким образом, закон о ленд-лизе появился прежде всего в силу необходимости организации обороны США и тяжелого политического и финансового положения Великобритании. Решение Рузвельта разработать и реализовать законодательство о поставках по ленд-лизу, чтобы сохранить военный потенциал Великобритании, было на тот момент наиболее разумным. Необходимость подобного решения диктовала тревожная обстановка в мире, а несомненная заслуга президента США заключалась в том, что он твердо отстоял этот курс.

По мнению многих американских политиков и бизнесменов, закон о ленд-лизе давал возможность Соединенным Штатам принимать участие в начавшейся в Европе войне «малыми жертвами». Но с этими планами пришлось расстаться после разгрома американской военной базы в Пёрл-Харборе 7 декабря 1941 г. Соединенные Штаты неожиданно для самих себя вступили во вторую мировую войну.

Безусловно, предоставление военной помощи в форме ленд-лиза обусловливалось громадным промышленным и финансовым потенциалом США, когда «дешевле» были военные поставки, чем отправка живой силы и техники в составе экспедиционных корпусов. Это ставило Соединенные Штаты в стратегически более выгодное положение по сравнению с союзниками по антигитлеровской коалиции. Америка не прекратила эти поставки и тогда, когда вступила в войну. Хотя судьба всего мира зависела прежде всего от положения дел на фронтах, т.е. от прямых военных действий, помощь по ленд-лизу сыграла заметную роль в обеспечении нужд как тыла, так и фронта. Роль США во второй мировой войне включала в себя оба фактора — ведение боевых действий, операций и оказание военно-технической помощи всей антигитлеровской коалиции, куда входило множество стран.

Форма лизинговых или арендных отношений была по ряду причин выгоднее предоставления кредита. Наращивание военного производства специально для союзников позволило создать много новых рабочих мест. Не менее важным следствием закона о ленд-лизе являлось то влияние на политику иностранных государств – получателей помощи, которое получили Соединенные Штаты[49].

Закон о ленд-лизе способствовал в перспективе послевоенному реформированию мировой экономики, т.е. установлению более либеральных торговых отношений, но на условиях, продиктованных Соединенными Штатами. Согласно подписанному министром иностранных дел А. Иденом Меморандуму (10 сентября 1941 г.), британская внешняя торговля подлежала регулированию Соединенными Штатами. Великобритания обязалась не использовать материалы, полученные по ленд-лизу, для производства продукции на экспорт и выхода на новые рынки[50]. К концу войны из-за угрозы конкуренции при восстановлении экспортного рынка, США потребовали от Англии ограничить рыночные отношения, отказаться от валютного контроля и перейти на конвертируемость фунта стерлинга. Это вызвало разногласия между правительствами двух стран на завершающем этапе военных действий.

Получение Советским Союзом военной помощи и поставок по ленд-лизу привели к ускоренной модернизации советской военной техники, а также части гражданской продукции. СССР становился обладателем новейших технологий, что усиливало его позиции в холодной войне, а также помогло развитию ряда народнохозяйственных отраслей[51]. К примеру, на Сталинградском тракторном заводе более половины всех машин и оборудования были поставлены по ленд-лизу. Поставлялись производственно-технологические линии и даже целые предприятия, в частности американские нефтеперерабатывающие заводы в Куйбышев, Гурьев, Орск, Красноводск, шинные заводы в Москву и Ярославль. Направлялось также оборудование электростанций, что имело огромное значение для хозяйственного восстановления очищенных от оккупантов областей и для новых заводов, построенных за Уралом. По данным Госдепартамента США, в СССР за весь период войны было направлено оборудование 17 тепловых и 23 гидроэлектростанций на сумму в 178 млн долл. (по другим данным, 263 млн долл.). Если же говорить об этих поставках как о дополнительно полученных энергетических мощностях, то они равнялись 1 457 274 кВт, чего хватило бы для обеспечения электричеством нескольких освобожденных городов[52].

Большое значение имели и поставки в СССР средств связи, удельный вес которых в снабжении по ленд-лизу составлял в среднем около 80%[53]. Наиболее ценными оставались радиолокаторы. Красная Армия располагала только опытными отечественными образцами этих систем. За период войны в СССР было поставлено 35 779 мобильных радиостанций различной мощности, 528 альтиметров (определителей высоты полетов. – Н.Б.), 800 радиокомпасов, 63 радиомаяка и большое количество контрольно-измерительных приборов для различного оборудования. Поставлялись также строительная и землеройная техника, механизмы для строительства железных дорог и многое другое[54].

По воспоминаниям Г.К. Жукова, СССР получил по ленд-лизу во время войны крайне важные для народного хозяйства страны машины, оборудование, материалы[55]. В целом из США и Великобритании было получено более 400 тыс. автомобилей, 18,7 тыс. самолетов, 10,8 тыс. танков, 9,6 тыс. орудий, 131,6 тыс. пулеметов. Конечно, эти поставки обеспечивали лишь небольшую часть действительных нужд страны, удовлетворявшихся в первую очередь отечественной промышленностью.

Для военного производства СССР получил в нужном ему количестве цветные и черные металлы и изделия из них, высоколегированные стали, авиационные и быстрорежущие стали, кабельные изделия, дюралюминий, олово, свинец, молибден, кобальт, медь и их сплавы, а также ферросплавы. На эту категорию поставок пришлось 17% тоннажа, на нефтепродукты – 12%[56].

К концу войны поставки по ленд-лизу дали возможность существенно обновить оборудование и технологии. По некоторым важным позициям (радиоаппаратура, дефицитные материалы и автомобили) вооруженные силы и народное хозяйство СССР не могли обойтись без этих поставок. Очень важно и то, что с их помощью были существенно снижены людские и материальные потери, а импорт оборудования позволил высвободить примерно 491 тыс. работников (ежегодно в течение войны) из промышленных отраслей.

Таким образом, роль ленд-лиза была многосторонней и не исчерпывалась чисто военными поставками. Она являлась как материальным вкладом США в победу антигитлеровской коалиции (помимо военного участия), так и рычагом внешнеполитического и внешнеэкономического воздействия на расстановку сил в послевоенном мире.