Деятельность Герберта Гувера на посту министра торговли США (1921–1928 гг.)

С.Б. Вольфсон

Герберт Кларк Гувер был, пожалуй, самым блестящим политиком эпохи “просперити”. Инженер по образованию, он в весьма юном возрасте занялся бизнесом и чрезвычайно преуспел в этом. С 1919 г. он руководил АРА – Американской администрацией помощи, а в 1921 г. ему было предложено место в правительстве. Он занял пост министра торговли, но при этом заранее обговорил себе право голоса по всем важным делам внешней и внутренней политики. Про Гувера говорили, что он был министром торговли и «заместителем министра по всем остальным вопросам»[1]. Многие деятели Республиканской партии не желали назначения Гувера в правительство, в противовес ему пост министра внутренних дел занял Альберт Фолл, тот самый, чье имя всплывет в громком коррупционном скандале «Типот Дом»[2].

Фигура Герберта Гувера неизменно интересовала многие поколения историков. Наверное, нет другого такого американского политика двадцатых годов, за исключением разве что Франклина Делано Рузвельта, о котором было бы написано столько работ. Все биографы Гувера сходятся на том, что это была яркая, незаурядная личность. Естественно, большая часть трудов, посвященных Г. Гуверу, освещает его деятельность на посту президента США. Но немало и таких, где речь ведется о его многолетнем пребывании на посту министра торговли США[3].

Тщательно проанализировав деятельность Министерства торговли в период 1921–1928 гг., исследователи пришли к выводу, что Герберт Гувер значительно расширил сферы деятельности этого учреждения, подчас отбирая или дублируя функции других министерств[4]. Многие также отмечают, что Герберт Гувер руководил работой министерства, опираясь на собственную философско-политическую теорию американского индивидуализма[5]. Некоторые историки, такие как Джоан Хофф Уилсон и Натан Миллер, обращали внимание на близость взглядов Герберта Гувера и многих видных американских прогрессистов самого начала XX в.[6]

В нашей стране всегда уделялось особое внимание деятельности Г. Гувера на посту директора АРА – Американской администрации помощи, созданной для оказания помощи европейским странам, пострадавшим от Первой мировой войны. Как уже упоминалось ранее, одним из главных направлений деятельности этой организации было оказание помощи голодающей России. Среди лучших монографий по этой теме – работы В.К. Фураева и Г.Н. Севостьянова[7]. Исследователи деятельности АРА в России единодушно признают, что за американской помощью стояли не только гуманистические идеалы, но и трезвый расчет Г. Гувера, его стремление к стабилизации советского режима.

Следует также отметить, что Герберт Гувер был одним из крупнейших идеологов Республиканской партии. Среди многих работ, принадлежащих его перу, особо выделяется значительный комплекс политических памфлетов и эссе. Наибольшую известность получила небольшая брошюра “Американский индивидуализм”, изданная в 1922 г.[8] В ней автор высказывает собственную точку зрения на проблемы функционирования общества и государства, защищает либеральную модель и ценности американского индивидуализма, в первую очередь подразумевая под ними равенство возможностей[9]. Герберт Гувер подчеркивает отличие американского индивидуализма от какого-либо другого[10]. По его мнению, именно американский индивидуализм явился главной причиной роста могущества Соединенных Штатов[11]. Это эссе можно рассматривать как политическое кредо Гувера. Среди других его политических произведений необходимо выделить две работы: “Лига Наций”, написанная в 1920 г., показывает отношение Г. Гувера к вопросу о принятии США условий Версальских договоренностей[12], а эссе “Будущее нашей внешней торговли” примечательно тем, что содержит краткую характеристику американской внешнеэкономической политики и прогнозы развития внешней торговли, в целом вполне оптимистичные[13].

Основными источниками исследования деятельности Г. Гувера в 1921–1928 гг. стали документы Министерства торговли, мемуары Гувера, его многочисленные речи, а также документы Государственного департамента из сборника “Foreign Relations of the United States”, статьи его сотрудников и близких ему людей из журнала “Foreign Affairs”[14]. Естественно, необходимо привлечь и протоколы Конгресса, на страницах которых обсуждаются многие вопросы, непосредственно касающиеся деятельности министра торговли.

Свою деятельность на посту министра торговли Герберт Гувер начал с реорганизации всего ведомства. Гувер, выражаясь современным языком, был превосходным менеджером. По совету своего помощника, известного экономиста, первого декана бизнес-школы Гарвардского университета, Э. Гэя Гувер делит министерство на три больших сектора, каждый из которых отвечает за одно из направлений деятельности этого ведомства: промышленность, торговля и транспорт[15]. Герберт Гувер значительно усиливает два бюро, входящих в его ведомство: бюро стандартов и бюро внешней и внутренней торговли[16]. В 1920-х годах бюро стандартов сосредоточилось на инженерной стандартизации, упрощая и сокращая количество стилей, размеров и методов расчета[17]. Гувер сумел сконцентрировать усилия по стандартизации всех областей промышленности в одном бюро, забрав частично функции других министерств.

Бюро внешней и внутренней торговли активно занималось исследованием иностранных рынков для американских производителей и давало рекомендации гипотетическим инвесторам по вопросам привлекательности и безопасности тех или иных процессов. Совсем небольшое до прихода Гувера и одно из самых, если не самое могущественное бюро в составе Министерства торговли в двадцатые годы, это бюро возглавил соратник Гувера – Джулиус Клейн[18]. Реорганизация Министерства торговли и расширение его функций усилили и без того не слабые позиции Гувера.

Прежде, чем перейти к анализу деятельности Гувера на посту министра торговли, следует вкратце охарактеризовать принципы, которыми он руководствовался, находясь на этом посту. Гувер никогда не был сторонником изоляционизма, более того он искренне считал, что Соединенным Штатам выгодно использовать их международные возможности[19]. Одной из своих основных задач на посту министра торговли он видел необходимость обеспечения роста внешней торговли США и с удовольствием отмечал, что рост американской торговли в первой половине двадцатых годов был отчасти обеспечен “увеличившейся активностью Министерства торговли… развитием нашей работы по стимулированию заморской торговли”[20]. В 1925 г. 18,5 тысяч компаний воспользовались услугами Министерства торговли, а 175 компаний, которым министерство предоставило различные справочные материалы, в сумме заработали с их помощью 73 миллиона долларов[21]. Основная заслуга принадлежит, конечно, бюро внешней и внутренней торговли[22].

Из этого уже понятно, что Гувер не был сторонником классической политики laissez-faire. Его взгляды на развитие отношений государства и бизнеса отличались от взглядов многих его современников и однопартийцев. Гувер считал, что государственный аппарат должен консультировать бизнес по всем важным вопросам, т.е. быть главным его советником, при этом играя всегда второстепенную роль. Гувер был твердо убежден, что выходы из любых экономических затруднений могут быть найдены исключительно в рамках частной инициативы[23]. Образно говоря, отношения бизнеса и государства по Гуверу должны характеризоваться словом “сотрудничество”, где бизнес является старшим партнером, а государство – младшим[24].

Это убеждение Гувера помогает лучше понять цели его администраторской деятельности. Главная из них – создать оптимальную структуру для консультирования частного бизнеса. Гувер старался пробудить интерес американского бизнеса к международным делам, он считал, что это может избавить Америку от целого ряда проблем, таких как кризис сельского хозяйства и безработица[25].

При Гувере Министерство торговли выпускало массу справочной литературы для бизнеса: “Обозрение текущего бизнеса”, журналы “Чего хочет мир”, “Пищевые продукты в мире”, “Зарубежные потребности в мясе, жирах, масле и скоте”, “Торговля и заметки по урожаю”, Торговый информационный бюллетень, Ежемесячная сводка международной торговли[26].

Еще одним принципом Гувера была борьба с неэффективностью и расточительством. Он подходил к этому вопросу как настоящий менеджер: по его мнению, основная причина лишних затрат и неэффективности – неправильное управление[27]. Эта идея Гувера получила широкое распространение и фактическое признание, в том числе и президента Кальвина Кулиджа[28].

Еще одним необходимым условием для развития бизнеса Гувер считал профессионализм служащих. В Министерстве торговли работали такие известные в то время экономисты, как Э. Гэй, У. Митчелл, Дж. Клей, А. Вайлес и др.

Герберт Гувер был сторонником активной экспансии американского бизнеса на зарубежные рынки. На протяжении всех двадцатых годов наблюдается устойчивый рост экспорта и импорта, несмотря на высокие тарифы[29]. Активное участие государства в лице Министерства торговли, а также Государственного департамента, в развитии внешней торговли делает сомнительным утверждение, что внешняя политика республиканских администраций проводилась строго в соответствии с буквой и духом идей невмешательства. При этом необходимо помнить, что первостепенной целью американской внешней политики было усиление экономического могущества Америки.

Особенностью американской экономики была ее традиционная ориентация на чрезвычайно емкий внутренний рынок[30]. В начале правления У. Гардинга внешняя торговля составляла всего один процент от общего объема торговли[31]. Герберт Гувер активно берется за решение этой проблемы. Всю его деятельность можно условно разделить на четыре основных направления: реорганизация правительства (впрочем, ему удалось обновить только Министерство торговли[32]), консультирование американского бизнеса в вопросах международной экономики, борьба с иностранными монополиями и контроль над займами и инвестициями за границу. Реорганизация Министерства торговли прошла успешно, несмотря на противодействие части республиканской верхушки, которой не нравилось столь заметное усиление позиций Гувера[33].

В конечном итоге случилось то, что должно было случиться: пересеклись интересы Герберта Гувера и интересы одного из лидеров республиканской партии Ч.Э. Хьюза, государственного секретаря Соединенных Штатов. Фактически встал вопрос об изменении полномочий двух министерств[34]. Для сбора информации о ситуации на мировых рынках Герберту Гуверу нужен был специальный аппарат, служащие которого часто и подолгу работали за границей. Однако сбором информации по всем международным вопросам традиционно занимался Государственный департамент. Впрочем, он не обладал достаточным количеством специалистов, на необходимом уровне разбиравшихся в экономике и имевших опыт работы в частном бизнесе. Это проблема, чрезвычайно характерная для США в двадцатые годы: американская дипломатия не способна была удовлетворить требования американского бизнеса. Гувер, не терпевший непрофессионализма, организовал в рамках своего министерства отдел, который занялся сбором данных по мировой экономике[35].

Этот шаг вызвал широкие дискуссии в Конгрессе и в обществе, но в конечном счете был найден определенный компромисс и оба ведомства стали работать в интересах американского бизнеса, сотрудничая друг с другом. Государственный департамент был отстранен от сбора экономической информации, но, с другой стороны, установилась практика оповещения официальных представителей США американскими бизнесменами, ведущими переговоры за границей, о ходе этих переговоров[36]. Один из наиболее ярких примеров сотрудничества двух министерств – это переговоры с Коста-Рикой о предоставлении американским торговым представителям необходимой охраны в этой стране[37].

Герберт Гувер также пользовался услугами консульской службы Соединенных Штатов, ее сотрудники предоставляли ему информацию о состоянии экономик тех стран, где они работали, часто их просили проконсультировать американских бизнесменов[38].

В разгар Великой Депрессии начались споры о том, насколько эффективны и верны были советы Министерства торговли[39]. Гувера обвиняли в том, что он слишком увлекся кредитованием стран Латинской Америки: Кубы, Бразилии, Чили[40]. Эти обвинения были особенно неприятны Джулиусу Клейну, бывшему профессору латиноамериканской истории и экономики в Гарварде[41]. Неоднократно и в двадцатые годы, и впоследствии вставал вопрос об оценке полученных данных, многие обращали внимание на их некачественный подбор и анализ сотрудниками Государственного департамента и Министерства торговли[42]. Необходимость консультирования, предложенного Гувером, была налицо, американский экспорт вырос в несколько раз, и к 1929 г. внешняя торговля составляла уже семь процентов от общего объема торговли[43]. Но налицо была и неготовность американского внешнеполитического ведомства к такой работе.

Следующим направлением работы Герберта Гувера была борьба с иностранными монополиями. Решение этой проблемы было принципиально важно для развития американской экономики. В первую очередь, американское правительство было заинтересовано в разрушении сырьевых монополий. Соединенные Штаты сильно зависели от ресурсов, поступавших с территорий Британской и Французской колониальных империй[44]. В своих мемуарах Гувер вспоминает, что из-за иностранного контроля стоимость одного и того же количества каучука в США возросла вдвое в период с 1922 по 1925 г.[45] Правда, он умалчивает, что в 1922 г. в мире в целом продолжался экономический спад, тогда как к 1925 г. ситуация несколько изменилась. Но все же Герберт Гувер был убежденным сторонником принципа открытых дверей, и государственный контроль над производством и ценообразованием был для него неприемлем, тем более что от этого сильно страдал американский бизнес и потребители[46].

Министерство торговли США пыталось бороться с иностранными монополиями как практически, так и идеологически. Основной аргумент Гувера сводился к тому, что, вводя контроль над ценообразованием, государства нарушают закон спроса и предложения[47]. Ему вторил Джулиус Клейн: “Бесспорно, они (картели. – С.В.) могут в будущем внести элемент гармонии в международное положение, как они это делали в недавнем прошлом, и, бесспорно, во многих отношениях они находят лучшие решения неприятных проблем негарантированных континентальных торговых барьеров и ограничений, чем можно ожидать от международных политических пактов, тарифных союзов и схожих механизмов, исполненных, как и те, ненадежностью демагогического патриотизма и дипломатических ссор. Но мир промышленности и торговли все еще далек от того, чтобы отказаться от веры в индивидуализм и соревнование”[48]. В целом это направление деятельности Министерства торговли подкреплено как экономической целесообразностью, так и вопросами принципа. В то же время нельзя не заметить противоречивости позиции Гувера: он борется с вмешательством иностранных государств в вопросы ценообразования и одновременно поддерживает тарифное законодательство Соединенных Штатов.

Основная борьба велась против так называемого «плана Стивенсона», того самого, о котором вспомнили члены Конгресса при принятии тарифного законодательства. К 1922 г. цены на каучук, добываемый в британских колониях, в первую очередь на Цейлоне и в Малайе – основных поставщиках каучука на мировой рынок, – сильно упали[49]. Британская ассоциация производителей каучука уже пыталась в 1920 г. ввести схему снижения производства на 25%, тем самым поднимая цены, однако их планам помешали мелкие производители, не входившие в ассоциацию[50]. Тогда, в 1922 г., экономический советник министра по делам колоний Уинстона Черчилля сэр Джеймс Стивенсон предложил принудительное сокращение производства, дабы избежать банкротства целой отрасли[51]. Был установлен стандартный уровень выращивания каучука, который был равен количеству продукции, полученной за год, начавшийся 31 октября 1919 г. На экспорт могло поставляться не более 60 процентов всей продукции. В случае минимального (в пределах 5%) превышения этой квоты налог повышался в четыре раза, с одного до четырех пенсов за фунт[52].

В борьбе за отмену плана Стивенсона очень пригодилась налаженная система контактов между Министерством торговли и Государственным департаментом. В сотрудничестве с государственным секретарем Фрэнком Келлогом Гувер разворачивает настоящую кампанию против плана Стивенсона. На протяжении нескольких лет Гувер оказывал давление на Великобританию[53]. Агенты двух ведомств активно искали альтернативные источники каучука, в первую очередь в Латинской Америке, тем самым надеясь ослабить зависимость американского бизнеса, прежде всего автомобильных компаний и компаний по производству резиновых изделий, от британского каучука[54].

Центральной идеей его плана было создание импортных пулов, в которые входили бы все крупнейшие импортеры того или иного продукта. Происхождение этой идеи очевидно – закон Уэбба-Померина 1918 г., по которому создавались такие же экспортные пулы. Но Конгресс не рассматривал легализацию импортных пулов до 1928 г., когда туда поступило предложение конгрессмена от Миннесоты У. Ньютона, который предполагал расширить действие закона Уэбба-Померина, включив туда разрешение на создание импортных ассоциаций по торговле товарами, которым, по мнению министра торговли, угрожает искусственное вздувание цен. Еще до принятия закона при поддержке Гувера Американская ассоциация резины объединилась в пул с Национальной автомобильной торговой палатой для предотвращения сильных колебаний цен на каучук[55].

На первой сессии 70-го Конгресса началось обсуждение закона Ньютона. С резкой его критикой выступил конгрессмен от Нью-Йорка, республиканец, Ф. Ла-Гуардия, его поддержал видный член Демократической партии Х. Самнерс[56]. Они утверждали, что такой закон не принесет пользы ни крупным корпорациям, ни бизнесу вообще. Им противостоял конгрессмен Ньютон, его поддержал лидер республиканцев в Палате представителей Дж. Тилсон[57]. Однако этого оказалось явно недостаточно – билль провалился[58]. Возможно, основной причиной провала стало то, что за два дня до голосования премьер-министр Великобритании Болдуин выразил свое намерение прекратить действие плана Стивенсона к концу года[59]. Насколько на него подействовала угроза американцев, судить довольно трудно. Весьма вероятно, что гораздо важнее оказался отказ голландцев присоединиться к плану Стивенсона, однако сторонники Гувера полагали, что именно его угроза сыграла важную роль[60].

Последним направлением деятельности Герберта Гувера на посту министра торговли было осуществление контроля за займами и инвестициями за границу. Гувер был твердо убежден, что, помогая восстанавливать европейские экономики, Соединенные Штаты обеспечат собственное процветание, так как будут налажены плотные экономические и политические контакты[61]. Но Гувер, как очевидно из истории с борьбой против плана Стивенсона, был принципиальным противником прямого государственного инвестирования. С другой стороны, он считал, что частные инвестиции должны отвечать интересам американского государства. Отражением этой отчасти противоречивой позиции Гувера была инвестиционная политика Министерства торговли. Обязательным условием для частного инвестирования в иностранные государства было получение согласия американских официальных лиц, в первую очередь представителей Министерства торговли и Государственного департамента[62]. Основной функцией Министерства торговли было консультирование потенциальных инвесторов, при этом решения могли приниматься и под давлением политических обстоятельств[63]. При помощи таких консультаций Гувер надеялся стимулировать инвестирование за границу. Однако в этом вопросе он столкнулся с сильным противодействием со стороны крупных американских промышленников, которые, естественно, старались ограничить вложение средств американских банкиров в предприятия иностранных конкурентов. Особенно остро этот вопрос стоял в отношении займов в Германию, которые по плану Дауэса были направлены на восстановление немецкой промышленности[64]. Этот вопрос еще осложнялся ненадежностью немецких займов из-за обязанностей германского правительства по выплате репараций. Иначе говоря, с экономической точки зрения инвестиции в Германию были довольно опасным предприятием, но политическая ситуация делала эти займы жизненно важными и необходимыми[65].

Это направление деятельности Г. Гувера было, вероятно, наименее успешным с точки зрения достижения компромисса. Рост американских инвестиций за рубеж был вызван в большей мере объективными условиями, необходимостью восстановления европейской экономики и ростом американского экономического могущества.

Таким образом, становится очевидным, что, несмотря на господство экономической теории laissez-faire, вмешательство американского государства в экономику имело постоянный, пусть и ограниченный характер. Государство старалось не принимать прямых мер воздействия, таких как государственное финансирование предприятий или сельского хозяйства. Известно, что крупный американский бизнес выступал против многих изоляционистских шагов, предпринятых Конгрессом и правительством США. Крупным компаниям было невыгодно ограничение иммиграции, как, впрочем, они не нуждались в дополнительной защите своей продукции при помощи дополнительных тарифов. Основными сторонниками введения тарифов были работники сельского хозяйства, фермеры. Ни промышленные, ни банковские круги не были столь сильно заинтересованы в создании высоких тарифных барьеров. Более того, как показывает деятельность Министерства торговли, правительство Соединенных Штатов не ставило целью чрезмерное усиление изоляционистских тенденций. Принятие иммиграционного акта 1924 г. было продиктовано скорее политическими целями, чем экономическими интересами. В меньшей степени это касается и тарифного законодательства Фордни–МакКамбера.

Налицо несоответствие экономических требований эпохи и политических средств их реализации. Иными словами, экономическое развитие США шло заметно быстрее социально-политического. В правительстве были такие люди, как Герберт Гувер, которые пытались реформировать государственную структуру в соответствии с требованиями экономики, но они неизменно сталкивались при этом с противодействием отдельных политиков и целых групп интересов.

6. Американский ежегодник, 2007