Переговоры между США и ЕЭС на «раунде Кеннеди» в ГАТТ (1964–1967)*

О.Г. Лекаренко

Лекаренко Оксана Геннадьевна — доктор исторических наук, профессор кафедры новой, новейшей истории и международных отношений. Томский государственный университет.

В мае 1964 г. в Женеве начался шестой по счету с момента создания Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) раунд переговоров, известный как «раунд Кеннеди». Инициатором переговоров являлись США, которые рассчитывали уменьшить фрагментацию мирового рынка, возникшую в результате создания региональных торговых блоков в Европе, а также решить проблему растущего дефицита платежного баланса за счет увеличения экспорта. В порядке подготовки к переговорам в ГАТТ в 1962 г. правительство Дж.Ф. Кеннеди приняло Закон о расширении торговли, который предоставил президенту широкие полномочия по сокращению тарифов на 50% на взаимовыгодной основе. США предложили использовать метод «линейного» снижения пошлин по товарным группам вместо традиционного обсуждения по принципу «товар за товаром» и впервые с момента создания ГАТТ включить в повестку дня переговоров тарифы на сельскохозяйственные товары и вопрос о нетарифных ограничениях импорта.

В центре «раунда Кеннеди» оказались переговоры между США и Европейским экономическим сообществом (ЕЭС). В ходе переговоров США планировали добиваться от Общего рынка:

• существенного снижения уровня единого внешнего тарифа ЕЭС на промышленные товары;
• пересмотра введенных ЕЭС с 1 августа 1962 г. подвижных импортных сборов на некоторые виды сельскохозяйственной продукции;
• гарантированного доступа американской сельскохозяйственной продукции на рынок ЕЭС[1].

Вопрос о тарифах на сельскохозяйственные товары был включен в американские предложения под давлением министерства сельского хозяйства и сельскохозяйственного лобби в Конгрессе США. В специальном докладе для президента от 4 февраля 1963 г. министр сельского хозяйства О. Фримэн настаивал на том, что США могут предоставить ЕЭС тарифные уступки на промышленные товары только в обмен на тарифные уступки ЕЭС на сельскохозяйственный импорт из США[2]. Успешные торговые переговоры с ЕЭС имели большое значение для реализации внешнеполитической программы правительства Дж.Ф. Кеннеди. «Раунд Кеннеди» рассматривался администрацией США как американский ответ динамично развивавшемуся Общему рынку, как тест построения открытого атлантического партнерства, основанного на неделимости безопасности западных стран и взаимозависимости их экономического процветания, а также как демонстрация готовности более богатых государств открыть свои рынки для товаров из развивающихся стран[3].

Подготовительный этап «раунда Кеннеди» (май 1963 г. — май 1964 г.) показал наличие серьезных противоречий между США и ЕЭС. Во-первых, Общий рынок выступил против метода автоматического «линейного» снижения пошлин, аргументируя свои возражения наличием существенной разницы тарифного обложения по обеим сторонам Атлантики. Во-вторых, ЕЭС высказалось против снижения тарифов на сельскохозяйственную продукцию по тем же правилам, что применялись к промышленным товарам. Кроме того, Комиссия ЕЭС и представители Франции считали, что Общий рынок не может вступать в переговоры по сельскому хозяйству прежде, чем в сообществе будут выработаны нормы Общей сельскохозяйственной политики (ОСП) и установлены единые цены на основные сельскохозяйственные продукты. В-третьих, ЕЭС предложило обсудить случаи нетарифного ограничения импорта Соединенными Штатами. К концу подготовительного этапа было принято компромиссное решение о том, чтобы взять метод «линейного» сокращения тарифов в качестве общего правила, но отказаться от его автоматического применения в тех случаях, когда на лицо было существенное расхождение в тарифах. Остальные противоречия планировалось разрешить в ходе «раунда Кеннеди».

Американскую делегацию на переговорах в ГАТТ возглавлял специальный представитель президента по торговым переговорам К. Гертер. В состав американской делегации в соответствии с торговым законом 1962 г. входили представители Конгресса, которые время от времени наведывались в Женеву для наблюдения за ходом переговоров. Самым активным был депутат от штата Миссури Т.В. Куртис, отчеты которого играли связующую роль между делегацией США в Женеве и Конгрессом[4]. От имени Общего рынка переговоры вела Комиссия, которая должна была руководствоваться интересами сообщества, а также учитывать интересы отдельных государств — членов ЕЭС.

Так как участники «раунда Кеннеди» не смогли договориться по процедурным вопросам на пленарных заседаниях, работа была перенесена в четыре подкомитета: по тарифным переговорам, по нетарифным барьерам, по торговле сельскохозяйственными товарами и по торговле с развивающимися странами. К 16 ноября 1964 г. стороны должны были представить списки исключений (списки товаров, по которым не должны вестись переговоры о снижении тарифов ввиду особых интересов отдельных стран)[5].

В вопросах торговли промышленными товарами ЕЭС поддерживало программу США по либерализации торговли, но в области сельского хозяйства сообщество проводило протекционистскую политику. Работа подкомитета по торговле сельскохозяйственными товарами осложнялась тем, что ЕЭС отказывалось вести переговоры на «раунде Кеннеди» прежде согласования единых цен между странами-участницами сообщества. Согласование цен началось с обсуждения единой цены на зерновые на основании предложений Комиссии от ноября 1963 г. и вылилось в длительный конфликт между Францией и ФРГ. Франция, имевшая самые низкие закупочные цены на основные сельскохозяйственные продукты, добивалась сближения цен внутри ЕЭС на низком уровне, что позволило бы ей значительно расширить экспорт пшеницы внутри сообщества. Правительство ФРГ, которое опасалось разорения немецких фермеров, выдвинуло встречное предложение об установлении высоких цен.

В июне 1964 г. Совет министров ЕЭС принял решение перенести обсуждение вопроса о единых ценах на зерно на середину декабря, что было воспринято в США как сигнал о возможном провале «раунда Кеннеди». Шестого июля 1964 г. США публично обвинили Общий рынок в срыве графика переговоров[6]. В отличие от К. Гертера, помощник президента по вопросам национальной безопасности М. Банди и заместитель госсекретаря Дж. Болл считали, что США должны двигаться вперед в вопросах сокращения тарифов на промышленные товары вне зависимости от прогресса на переговорах по сельскому хозяйству и, таким образом, не дать шанс обвинить США в том, что их неуступчивость стала причиной провала «раунда Кеннеди»[7]. М. Банди и Дж. Болл объединили свои усилия, чтобы переубедить К. Гертера, а также представить убедительные аргументы президенту Л. Джонсону, который должен был вынести окончательное решение.

Третьего ноября 1964 г. США официально уведомили исполнительного секретаря ГАТТ (с 1965 г. — генеральный директор ГАТТ) Э.У. Уайта, Комиссию ЕЭС и своих основных торговых партнеров, что они готовы в установленный срок представить список исключений по промышленным товарам при условии, что такие же списки представят остальные участники переговоров. Одновременно американские представители выразили надежду, что обсуждение в подкомитете по торговле сельскохозяйственными товарами будет продолжено[8]. Шестнадцатого ноября 1964 г. участники «раунда Кеннеди» представили свои списки исключений. «Список ЕЭС включал товары, составлявшие примерно 20% импорта стран-членов, список США – 22% американского ввоза»[9].

Пятнадцатого декабря 1964 г. в ЕЭС, наконец, было принято решение о единых ценах на зерновые. Цена на мягкую пшеницу была установлена на среднем уровне между низкой ценой во Франции и высокой — в Германии (425 немецких марок за тонну). Цены в ЕЭС были на 60% выше мировых цен на зерновые и значительно выше тех цен, по которым США рассчитывали продавать зерно в Европу[10]. Это вызвало критику в министерстве сельского хозяйства США, хотя, по мнению экспертов, в данный период у США и так не было особых шансов для продажи избыточной пшеницы в страны Западной Европы. В то же время страны ЕЭС по-прежнему могли ввозить значительное количество тех продуктов умеренной зоны (твердой пшеницы, кукурузы и др.), производство которых либо обходилось слишком дорого, либо не поспевало за увеличением спроса, либо сдерживалось неблагоприятными климатическими условиями[11].

В меморандуме президенту Л. Джонсону от 16 декабря 1964 г., составленном М. Банди и его заместителем по экономическим вопросам Ф. Батором, указывалось, что не следует ожидать слишком многого на переговорах по сельскому хозяйству, а жесткая позиция может лишить США выгодной сделки в промышленности[12].

В марте 1965 г. попытки выработать общие правила переговоров по сельскому хозяйству были прекращены. Участники раунда решили отказаться от правила «линейного» сокращения тарифов в пользу обсуждения по принципу «товар за товаром» и к 16 сентября 1965 г. представить списки сельскохозяйственных товаров, на ввоз которых они готовы были снизить пошлины. Вопросы либерализации торговли товарами массового спроса (зерновые, мясо, молочные продукты) планировалось обсудить в специальных группах с целью согласования соответствующих международных соглашений, гарантирующих доступ на мировые сельскохозяйственные рынки. США подталкивали ЕЭС к тому, чтобы как можно скорее начать обсуждение международного соглашения по зерновым. С помощью данного соглашения США рассчитывали стабилизировать мировые цены на зерно и увеличить доступ на рынки, а также переложить на другие развитые государства часть расходов по оказанию продовольственной помощи развивающимся странам.

Начавшийся летом 1965 г. кризис «пустого кресла» в ЕЭС парализовал переговоры в ГАТТ на длительный срок. США встали перед дилеммой, как поступить: продолжать переговоры в отсутствие делегации ЕЭС или ждать окончания кризиса? Генеральный директор ГАТТ Э.У. Уайт предложил продолжить переговоры с отдельными странами — членами ЕЭС. В свою очередь правительство США предпочитало вести переговоры с сообществом и представлявшей его Комиссией, нежели с отдельными государствами. Несмотря на растущую конкуренцию со стороны ЕЭС, американская поддержка процесса европейской интеграции оставалась неизменной. Таким образом, сильная Комиссия была важна для США как инструмент поддержания целостности ЕЭС, а успешное завершение «раунда Кеннеди» могло способствовать усилению политической роли Комиссии. США отвергли предложение Э.У. Уайта и предпочли терпеливо ждать, пока ЕЭС разрешит кризис и сможет возобновить свое участие в «раунде Кеннеди»[13].

В сентябре 1965 г. США и другие участники «раунда Кеннеди» представили свои предложения по сельскому хозяйству, исключив из них продукты, имеющие особое значение для ЕЭС. Это позволило им обменяться списками и провести технические дискуссии, но без участия ЕЭС переговоры по сельскому хозяйству не могли принести значимых результатов. Кризис ЕЭС затормозил и начавшееся в мае 1965 г. обсуждение международного соглашения по зерну.

К началу 1966 г. участники «раунда Кеннеди» располагали списками исключений и могли приступить к их взаимному согласованию, в ходе которого стороны должны были доказать, каким образом задеваются их торговые интересы. В то же время общие списки товаров, на которые распространялось правило «линейного» снижения тарифов, все еще не были готовы. Для разрешения проблем, возникающих в ходе согласования списков исключений, по предложению Э.У. Уайта были учреждены специальные группы по отдельным отраслям промышленности (алюминиевая, целлюлозно-бумажная, химическая, стальная и текстильная).

Основные противоречия развивались в группе по химической промышленности. Это было связано с существенной разницей в тарифах, из-за чего много продуктов химической промышленности попало в списки исключений. Однако главная проблема упиралась в политику США. Некоторые участники переговоров заявили, что пока американцы не пересмотрят свою систему исчисления пошлин на ряд товаров химической промышленности (красители, пигменты, некоторые лекарства) на базе внутренней продажной цены, они не смогут пересмотреть свои тарифы. Данные товары составляли небольшую долю в экспорте Соединенных Штатов, но сама система исчисления пошлины по американской продажной цене стала символом американского протекционизма[14].

В прессе и в Конгрессе США превалировали пессимистические настроения. В одном из докладов Конгрессу Т.В. Куртис в качестве главной причины отсутствия прогресса на «раунде Кеннеди» называл отсутствие удовлетворительных предложений со стороны ЕЭС. Он подчеркивал, что пока такие предложения не будут сделаны, США и другие участники «раунда Кеннеди» будут вынуждены аннулировать сделанные уступки. Т.В. Куртис призывал к тому, чтобы президент уделял большее внимание торговой политике США[15]. Газета «Нью-Йорк Таймс» предупреждала, что от успеха «раунда Кеннеди» зависят не только миллиардные сделки, но и концепция экономической взаимозависимости стран Запада. По мнению обозревателей, провал «раунда Кеннеди» мог укрепить позиции протекционистов как в США, так и в других странах, увеличить фрагментацию мирового рынка и уничтожить достижения пяти предыдущих раундов торговых переговоров в ГАТТ[16].

Разрешение кризиса «пустого кресла» в январе 1966 г. позволило ЕЭС приступить к очередному этапу согласования норм ОСП, после чего Совет министров ЕЭС мог дать новый мандат Комиссии для продолжения переговоров по сельскому хозяйству на «раунде Кеннеди». Пакет соглашений по ОСП был принят странами-членами ЕЭС в июле 1966 г., что позволило подкомитету по сельскохозяйственным товарам возобновить свою работу. Пятого августа 1966 г. ЕЭС представило свои предложения по сельскому хозяйству (они включали сокращение пошлин на отдельные продукты на 5—20%). После этого остальные участники «раунда Кеннеди» смогли представить свои дополнительные предложения в интересах ЕЭС.

В сентябре 1966 г. возобновилась работа пленарной сессии «раунда Кеннеди». Эксперты предупреждали, что, если к концу года участники переговоров не придут к соглашению, провал раунда станет неизбежным. Согласно Закону о расширении торговли, срок полномочий американской делегации истекал 30 июня 1967 г. Л. Джонсон не хотел вносить в Конгресс билль о продлении Закона, так как ему было важнее заручиться поддержкой Конгресса по другим вопросам (программа «Великого общества», военные действия во Вьетнаме). К тому же без очевидных достижений на «раунде Кеннеди» в торговый Закон могло быть внесено много протекционистских поправок.

В целях продвижения переговоров США выразили готовность пересмотреть некоторые нетарифные барьеры, включая систему исчисления пошлин на химические товары, при условии получения дополнительных уступок по нетарифным барьерам от других участников[17]. Четырнадцатого сентября 1966 г. США представили новые предложения по сельскому хозяйству в надежде получить дополнительные уступки от ЕЭС. Представители ЕЭС, однако, выразили разочарование, что американские уступки включают только снижение тарифов и не предусматривают уменьшение нетарифных барьеров. В свою очередь США подвергли критике систему пороговых цен и подвижных импортных сборов ЕЭС[18]. По мнению О. Фримэна, в ходе «раунда Кеннеди» страны Общего рынка стремились легализовать данную систему. Он предупреждал, что установленные в ЕЭС высокие цены на сельскохозяйственную продукцию (в 2 раза выше, чем в США) приведут к росту производительности внутри Общего рынка и еще большему сокращению импорта[19].

Частью американской стратегии являлось представление внушительных предложений в надежде, что это заставит ЕЭС улучшить свой список. Однако такая стратегия вызывала смешанную реакцию в самих США. Так, сенатор Э. Дирксен, выступая перед Советом по торговым отношениям, заявил, что Соединенные Штаты, по-видимому, намерены заключить соглашение, которое не возместит ущерб, причиненный американским фермерам, и одновременно нанесет ущерб американской промышленности[20]. Представители фермерских организаций оказывали давление на администрацию вплоть до требования отвода американских уступок, если Общий рынок не улучшит свои предложения. С критикой выступили Федерация американских фермеров и Национальный совет по экспорту фруктов, требовавший получения свободного доступа на экспортные рынки[21].

Тридцатого ноября 1966 г. некоторые участники переговоров представили предупредительные списки, в которых перечислялись дополнительные уступки, которые они хотели бы получить от других участников (главным образом от ЕЭС), а также собственные уступки, которые они готовы были отменить в том случае, если остальные партнеры не улучшат свои предложения[22]. Администрация США, однако, стремилась избегать чрезмерного давления на ЕЭС, так как оно могло привести к срыву переговоров, нанести ущерб процессу европейской интеграции и усилить напряженность внутри Атлантического альянса.

В начале 1967 г. в связи со смертью К. Гертера новым специальным представителем президента по торговым переговорам был назначен его заместитель У. Рот, который выполнял большую часть работы во время продолжительной болезни своего начальника. По мере развития переговоров У. Рот все больше дистанцировался от изначальной политической цели «раунда Кеннеди» по укреплению «равноправного партнерства» между США и единой Европой. Его внимание было сосредоточено на узких технических деталях переговоров[23]. Когда У. Рот прибыл в Женеву, европейцев приятно поразил его деловой, а не политический подход к переговорам, который сам американец охарактеризовал следующим образом: «Я торговец, а не дипломат»[24].

В отличие от У. Рота, президент Л. Джонсон рассматривал «раунд Кеннеди» в контексте более широких внешнеполитических задач США. Он придавал большее значение укреплению атлантического партнерства и развитию европейской интеграции, чем достижению выгодной торговой сделки с ЕЭС. Создание единой процветающей Европы, привлекательной для граждан СССР и стран Восточной Европы, являлось частью долгосрочной стратегии США по достижению мирной победы в «холодной войне». По мнению Джонсона, налаживание экономического партнерства между США и ЕЭС могло способствовать укреплению единства стран-членов НАТО (особенно после выхода Франции из военной организации НАТО в марте 1966 г.) и большему сотрудничеству европейских стран в реформировании международной валютной системы. В самих США провал переговоров в ГАТТ мог усилить давление протекционистских и изоляционистских групп на правительство[25].

Весной 1967 г. «раунд Кеннеди» вступил в свою завершающую стадию. Незадолго до его окончания, ссылаясь на диспропорции тарифного обложения в США и ЕЭС, Общий рынок внес в список исключений ряд товаров, занимавших важное место в экспорте США. Неожиданно в единый блок объединились страны Северной Европы, которые вслед за ЕЭС увеличили свой список. Начиналась цепная реакция, грозившая провалом части переговоров, касающейся снижения тарифов. Двадцатого апреля 1967 г. по предложению Э.У. Уайта было принято решение о том, чтобы главные участники переговоров представили вместо списков исключений так называемые позитивные списки товаров. Каждый участник в течение недели должен был определить круг товаров, по которым он готов был пойти на снижение пошлин на 50% или немного ниже. Переход к составлению позитивных списков был по существу возвратом к старой технике согласования уступок между отдельными странами, использовавшейся ГАТТ на предыдущих раундах.

Одиннадцатого мая итоговые соглашения и инструкции для американского представителя в Женеве были представлены на утверждение Л. Джонсона. Согласно торговому Закону 1962 г. Конгресс не должен был официально утверждать итоги «раунда Кеннеди», так как он уже делегировал исполнительной власти право вести торговые переговоры. Исключение составляли некоторая часть международного соглашения по зерну и пакет мер, касающихся пересмотра системы исчисления пошлин на товары химической промышленности на основе американской продажной цены. Представители традиционно протекционистской химической промышленности выразили свое недовольство результатами переговоров. Однако их голоса утонули в общем хоре сторонников либерализации торговли, которые считали, что экономика США выиграет от более свободного доступа на внешние рынки[26].

Двадцать восьмого июня 1967 г. президент Л. Джонсон одобрил пакет документов, согласившись, что это лучшее, что может быть достигнуто в данных условиях. Окончательные соглашения были подписаны участниками «раунда Кеннеди» 30 июня 1967 г. всего за несколько часов до истечения полномочий американской делегации. Снижение таможенных пошлин должно было производиться постепенно в пять этапов с 1 января 1968 г. по 1 января 1972 г. Итоги переговоров расценивались в США как успешные[27].

В результате «раунда Кеннеди» пошлины США и ЕЭС на промышленные товары сократились в среднем на 32%[28]. После трех лет напряженных переговоров Общий рынок пошел на небольшие уступки США по сельскому хозяйству на сумму в 100 млн долл., но сохранение системы подвижных импортных сборов и других протекционистских мер не позволили США расширить свой доступ на сельскохозяйственный рынок ЕЭС[29]. Как отмечал Ф. Батор, «постоянно одерживая верх в спорах с министром сельского хозяйства Фримэном и министром торговли Коннором, президент Джонсон добился заключения крупной сделки в торговле промышленными товарами»[30].

В ходе «раунда Кеннеди» США смогли договориться с ЕЭС и другими партнерами о заключении выгодного международного соглашения по зерновым. Оно было подписано 8 ноября 1967 г. и вступило в силу с 1 июля 1968 г. Справочная цена на пшеницу «хард винтер» была повышена до 63–64 долларов за тонну. После «раунда Кеннеди» нетарифные барьеры и проблемы функционирования международной валютно-финансовой системы вышли на первое место в ограничении дальнейшего роста торговли между западными странами.

Переговоры в ГАТТ, экономические по своей сути, имели большое политическое значение. Успех «раунда Кеннеди» сыграл важную роль в снятии общей напряженности в трансатлантических отношениях. Одновременно он был первым опытом переговоров в ГАТТ, на которых Общий рынок выступал в качестве равного экономического партнера США[31]. Успешное завершение переговоров способствовало укреплению роли Комиссии ЕЭС. Газета «Фигаро» писала, что «раунд Кеннеди» доказал «растущую зрелость Европы “шести”, которая показала свою способность вести сложные переговоры в совершенном единстве»[32]. Баланс уступок, сделанных сторонами в ходе переговоров, служил лучшим подтверждением того, что США приобрели в лице ЕЭС внушительного экономического соперника.