Влияние Совета национальной безопасности на внешнеполитический курс США (1953–1960 гг.)

Г. А. Агафонова

За последние годы произошли серьезные изменения в международной обстановке. Ведущая роль в этом принадлежит Советскому Союзу, внешняя политика которого направлена на всемерную реализацию Программы мира, выдвинутой XXIV съездом Коммунистической партии1. Широкое признание получили принципы мирного сосуществования в качестве основы отношений государств с различным социальным строем. Прекратилась война во Вьетнаме. Апрельский пленум ЦК КПСС отметил, что в мире происходит переход от «холодной войны» к разрядке напряженности2. Значительно укрепились позиции стран социалистического содружества, оказывающего «могучее воздействие на мировое развитие»3.

Изменившееся соотношение сил в мире побудило официальные круги Вашингтона реалистически подойти к оценке современного положения и к решению важных вопросов международной жизни не с «позиции силы», а путем переговоров. В сущности США вынуждены приспосабливаться к изменившимся в мире условиям4.

Однако определенные политические и военные круги, не считаясь с реальными фактами, продолжают оказывать сопротивление разрядке напряженности и заинтересованы в продолжении политики «холодной войны», в результате которой в послевоенные годы возникло около 30 вооруженных конфликтов5.

Влияние сторонников политики с «позиции силы» особенно сильно было в 50-е годы. В данной статье сделана попытка в этой связи показать деятельность Совета национальной безопасности и его влияние на внешнеполитический курс республиканской партии, несостоятельность которого становилась все более очевидной в последующие годы.

Правительство Эйзенхауэра пришло в Белый дом в сложный и беспокойный для США период. Политика «балансирования на грани войны», проводимая Г. Трумэном, не принесла желаемого результата. Пятилетние итоги «холодной войны» были неутешительны. Внешняя политика администрации демократов ослабила международные позиции США. За эти же годы Соединенные Штаты лишились монополии на атомное оружие, что сразу изменило соотношение сил на мировой арене. Американский империализм лишился своего влияния в Китае. Неудачи на Востоке американское правительство пыталось компенсировать в Западной Европе. Подписав агрессивный Североатлантический пакт, правительство США «вернулось к тому старому антисоветскому курсу внешней политики… который чуть не довел цивилизацию Европы до катастрофы»6. Летом 1950 г. Вашингтон развязал войну в Корее. Корейская авантюра вызвала острейшие разногласия в американских правящих кругах. Эти разногласия отражали очередное обострение противоречий в лагере империализма. Общественное мнение относилось резко отрицательно к деятельности Трумэна как президента. Американские политические и общественные деятели требовали привлечения Г. Трумэна к суду. Внешняя политика правительства Трумэна — «самый несчастный период во всей истории американской внешней политики»,— заявил сенатор Тафт7.

В то время как внешнеполитический курс правительства Г. Трумэна продолжал действовать, развернулось широкое движение за пересмотр существующих доктрин. Особое недовольство сложившимся положением выражали крупнейшие американские монополии, влияние которых на внешнюю политику возросло в послевоенный период. Огромные прибыли, получаемые ими от производства вооружений и экономической экспансии, обеспечили им господствующие позиции в кругах финансово-промышленного и торгового капитала, который «всегда оказывал решающее воздействие на официальную политику американского правительства и конгресса»8.

Большую роль в формировании внешней политики США после второй мировой войны стали также играть военные круги — в первую очередь Комитет начальников штабов и др. Тесное переплетение интересов и взглядов военных и монополистических кругов влияло на теорию и практику внешней политики страны, подавляя подлинные национальные интересы, учет реальных возможностей и требование безопасности.

Формируя свое правительство, новый президент широко привлекал в него крупнейших монополистов страны. Орган республиканцев «Нью-Йорк геральд трибюн» именовал новое правительство кабинетом «17 миллионеров»9. Придя к власти, новый президент пересмотрел почти все политические действия предыдущей администрации и предпринял широкую реорганизацию Совета национальной безопасности, аппарата Белого дома и Пентагона10. Только с марта по июль 1953 г. Эйзенхауэр направил в конгресс для рассмотрения 10 предложений по реорганизационным вопросам11. Волна реорганизации коснулась почти всех сторон деятельности правительственных органов, определяющих или в какой-то степени влияющих на политику «национальной безопасности» США.

Приступив к реорганизации аппарата Белого дома, президент заявил, что ему «нужен эффективный штаб, и теперь больше, чем когда бы то ни было»12.

Используя опыт главнокомандующего, Д. Эйзенхауэр стремился привнести чисто военные элементы и в управление правительственным аппаратом. Наподобие своеобразного генерального штаба был создан Исполнительный отдел президента, куда входили: Совет национальной безопасности, Бюро бюджета, которым руководил Джозеф Додж, Отдел экономических советников во главе с Артуром Бернсом, по словам Эйзенхауэра, «наиболее блестящим экономистом США», и Управление мобилизации на оборону, возглавляемое Гордоном Греем13.

Основной функцией Исполнительного отдела было установление тесной связи между президентом и членами конгресса. Руководителем отдела был назначен генерал-майор Вилтон Б. Персонс, а его помощниками — Г. Д. Морган и Б. Н. Херлоу — председатель комиссии вооруженных сил палаты представителей14. Материалы, поступавшие в отдел, рассматривались компетентными специалистами, снабжались необходимыми комментариями и представлялись на рассмотрение президента.

Помимо Исполнительного отдела, была создана канцелярия Белого дома, куда входили отдельные лица и группы, помогавшие президенту в его повседневной работе. Возглавлял канцелярию Шерман Адамс. Он должен был координировать ее действия, разъяснять задачи, контролировать работу исполнительных органов и ежедневно информировать президента обо всех основных делах. Адамс был «правой рукой» президента и обладал «огромным, неписаным авторитетом». «Никогда еще штаб Белого дома не имел такой ответственности и власти, как при Адамсе»15.

Другим важным мероприятием было упорядочение отношений между Белым домом и пресс-корпусом. Для этой цели был создан пост пресс-секретаря, который занял Джеймс Хегерти, бывший член редакции «Нью-Йорк таймс» и секретарь губернатора Нью-Йорка Дьюи16.

Все вопросы секретного порядка в области обороны и внешней политики в Белом доме были прерогативой бригадного генерала Пауля Т. Керрола17.

Исполнительным приказом от 29 января 1953 г. был утвержден совещательный комитет при президенте по проблемам правительственных организаций18. Председателем комитета стал Нельсон Рокфеллер, членами — Артур Флеминг и брат президента Милтон Эйзенхауэр. Комитет основывал свои рекомендации на докладах, подготовленных экспертами университета в Тампле, которые в свою очередь изучали материалы комиссии Гувера по правительственным организациям. Сюда же стекались предложения членов кабинета. Была также создана должность ответственного секретаря кабинета, в обязанности которого входило поддерживать контакт с научными учреждениями для подбора консультантов. Первым секретарем был назначен Макс Рабб. В июне 1953 г. при кабинете был создан постоянно действующий секретариат — небольшая группа сотрудников, которая должна была готовить программу для заседаний и следить, чтобы все предложения, одобренные президентом, были правильно доложены исполнительным группам19.

В результате этих мероприятий аппарат Белого дома непомерно разросся, превратившись в сложный механизм. Очень часто работа дублировалась, и прохождение документов по всем каналам приобрело ритуальный характер.

Особое место в реорганизационной деятельности республиканское правительство уделило Совету национальной безопасности. Рекомендации комиссии Гувера по улучшению структуры и работы Совета нашли поддержку у новой администрации20.

В правительстве Эйзенхауэра Совет национальной безопасности стал такой силой в определении правительственной политики, «какой никогда не был в предшествующей администрации»21. Президент никогда не принимал политических решений или важных внутриполитических действий до тех пор, пока они не были обсуждены и одобрены на заседаниях Совета.

В течение избирательной кампании 1952 г. Эйзенхауэр произнес несколько речей о Совете национальной безопасности. Он доказывал жизненную необходимость его деятельности и заверял, что если будет избран президентом, то использует Совет «как принципиально независимый орган при президенте для выработки необходимой секретной политики»22.

Д. Эйзенхауэр придавал Совету национальной безопасности большое значение. Он заявил, что именно там можно вести «чистосердечные дискуссии и дебаты»23. В течение первых 115 недель своего пребывания в Белом доме он собирал Совет 115 раз, за три года было принято 809 политических решений24. Президент расширил состав Совета. С июля 1953 г. каждое предложение СНБ сопровождалось финансовым приложением, определяющим стоимость данного курса действий, дабы «установить связь между национальной безопасностью и финансовой ответственностью»25. В связи с этим министр финансов и директор Бюро бюджета были включены в состав постоянных членов СНБ. Кроме того, в состав Совета вошли директор Центрального разведывательного управления, председатель Комитета начальников штабов и директор Программы взаимной безопасности26.

В зависимости от обсуждаемого вопроса на заседаниях могли присутствовать министр юстиции, министр внешней торговли, представитель США в ООН, представители военных ведомств, председатель комиссии по атомной энергии и др.27 Почти всегда на заседания СНБ приглашались лидеры конгресса, и президент просил их активно высказывать свое мнение, чего никогда не было при администрации Г. Трумэна28. Помимо этого, президент поощрял членов кабинета высказываться по вопросам внешней политики, так же как членов СНБ — по внутренней29.

Состав Совета национальной безопасности был также подобран по принципу «17 миллионеров». В него вошли виднейшие представители военных и промышленных кругов30. Вице-президент Ричард Никсон— юрист, тесно связанный с деловыми кругами; министр обороны Чарлз Вильсон — президент компании «Дженерал моторз» с окладом 566 тыс. долл. в год; государственный секретарь Джон Фостер Даллес — представитель группы Рокфеллера, руководитель и консультант юридической фирмы «Салливен энд Кромвэлл», обслуживающей крупнейшие американские монополии и иностранные государства в их финансовых операциях в США31, и член правления многих компаний32; Гарольд Стассен — руководитель Управления ресурсов национальной безопасности, связанный с монополиями Моргана33; министр финансов Джорж Хэмфри — глава 34 крупных промышленных и финансовых компаний, годовой доход которого составлял 305 тыс. долл.34

В период администрации Эйзенхауэра большое развитие получили органы Совета национальной безопасности.

Созданный Г. Трумэном Штат ответственных сотрудников (Senior Staff) был реорганизован и переименован в Бюро планирования35. Каждый член Совета национальной безопасности был представлен в Бюро официальным лицом в ранге помощника36. Возглавлял Бюро планирования специальный помощник президента по делам национальной безопасности, который служил связующим звеном между СНБ и президентом37. Первым председателем Бюро был Роберт Катлер, а затем Диллон Андерсон, Уильям Джексон и Гордон Грей38.

С образованием Бюро планирования вся работа по подготовке «политических обзоров» была сосредоточена в его руках. Составление этих документов начиналось в ведомствах и учреждениях, действовавших совместно или индивидуально. Материалы, поступавшие затем в Бюро, изучались самым тщательным образом, с приглашением консультантов из компетентных учреждений. На бюро была возложена ответственность за конечное содержание и форму документа.

Иногда документы, выходящие из Бюро, включали различные точки зрения ведомств, принимавших участие в обсуждении. Члены Бюро не старались прийти к единому мнению и выработать компромиссное решение. Различное толкование вопроса, противоречия во взглядах не сглаживались, а, наоборот, заострялись, аргументировались и представлялись на обсуждение Совета национальной безопасности и президента. «Работа Бюро планирования — настоящее искусство»,— говорил губернатор Рокфеллер39. Результативность ее зависела от «способности членов Бюро, блеска их ума, глубины взгляда, преданности принципу»,— утверждал первый председатель Бюро40.

Другим органом Совета, получившим новое развитие в правительстве Эйзенхауэра, было Управление по координации действий. Основываясь на рекомендациях специальной комиссии сената, президент исполнительным приказом № 10483 от 2 сентября 1953 г. преобразовал Бюро психологической стратегии в Управление по координации действий41.

Главная функция Управления заключалась в детальной разработке основной линии политики, выработанной системой Совета национальной безопасности и одобренной президентом, а также в координации действий министерств и ведомств, призванных претворять эту политику в жизнь42.

В состав Управления вошли: помощник государственного секретаря (председатель), помощник министра обороны, директор Центрального разведывательного управления, директор Информационного агентства, директор Администрации международного сотрудничества43. В качестве временных членов в состав Управления входили представители тех ведомств, которые были ответственны за проведение какого-либо мероприятия в области «национальной безопасности». Основной штат сотрудников состоял из пятидесяти межведомственных рабочих групп. Каждая группа была ответственна за отдельную область политики, отдельную страну или проблему44.

При разработке конкретных планов осуществления политики «национальной безопасности» Управление пыталось находить наиболее компетентные организации и наиболее эффективные методы выполнения, информировало Совет о состоянии текущих программ и результатах их выполнения, чтобы «решения президента воплощались в действие, а не лежали в груде бумаг в ящике стола»45.

Получив документ из СНБ, сотрудники Управления стремились прежде всего избежать различных его толкований, выделить узловые проблемы и наметить план их выполнения. Способствуя проведению в жизнь политики правительства, Управление в то же время не имело контроля над политикой. Раздел «5» исполнительного приказа № 10700 по этому поводу указывал: «Ничто в этом приказе не должно быть истолковано как возложение на Управление функций, касающихся внутренней безопасности, или ограничение каким-либо образом функций, возложенных законами на какое-либо учреждение или его главу»46. Таким образом, основная роль Управления заключалась в том, чтобы «помочь выявить и поддержать наиболее компетентные организации и планы для проведения политики национальной безопасности, добиться окончательного выполнения этой политики наиболее эффективным образом»47.

Управление периодически посылало Совету отчеты о ходе выполнения департаментами текущих программ национальной политики, а также свое мнение об успехах или неудачах этой политики. Такие сообщения обычно дополнялись предложениями самих департаментов об улучшении или изменении той или иной линии действий48. Эти документы тщательно анализировались на заседаниях Совета.

В обязанности Управления по координации действий входила также разработка директив и конкретных инструкций для ответственных групп при посольствах за границей. В состав этих групп, как правило, входили: посол (как председатель), глава оперативной миссии, старший сотрудник Информационного агентства США, представитель министерства финансов, старший сотрудник ЦРУ, руководитель группы сотрудников по оказанию военной помощи, представитель объединенного командования вооруженных сил США49. Ответственные группы играли ведущую роль в осуществлении национальной политики за границей. Периодически они составляли отчеты о проделанной работе и посылали их в Управление. Эти подробные отчеты обрабатывались «рабочей группой», прикрепленной к данной стране или району мира.

В правительстве Д. Эйзенхауэра роль Управления по координации действий непрерывно возрастала. Эта тенденция явилась прямым следствием того, что вопросы использования и координации применения вооруженной силы, разведывательных и пропагандистских мероприятий занимали все большее место во внешней политике США. Говоря о ведущей роли Управления, журнал «Юнайтед Стейтс ньюс энд Уорлд рипорт» писал: «Официально Управление по координации действий ответственно за координацию выполнения политики Совета национальной безопасности. В переводе на общепринятый язык это означает, что Управление рассекает любую проблему, подобно дыне, на части, давая задания различным исполнительным ведомствам по различным аспектам проблемы»50.

С образованием Управления по координации действий Совет национальной безопасности превратился в своеобразный «политический холм»51. С одной стороны этого холма политические обзоры двигались вверх — из Бюро планирования через заседания Совета к президенту. После тщательного рассмотрения и одобрения они спускались вниз — к Управлению по координации действий и затем к департаментам и агентствам.

Получило свое дальнейшее развитие и Центральное разведывательное управление, подчиненное СНБ. Оно приобрело большое влияние на разработку и формирование внешней политики США. В первые годы своего президентства секретным распоряжением № 54/12 Эйзенхауэр создал «специальную группу», которая могла принимать самые важные решения в деятельности ЦРУ. В правительственных кругах эта группа получила название «группа № 54/12». В ее состав входили директор ЦРУ, заместитель государственного секретаря по политическим вопросам, министр обороны и его заместитель. «Группа 54/12» обсуждала и принимала решения по самым важным и «щекотливым» вопросам, которые нельзя было доверить даже консультативному совету при президенте по вопросам разведки. Здесь зарождались и воплощались в реальные планы «специальные операции», которые не раз угрожали миру новой войной. Очень часто решения принимались без согласования с Советом национальной безопасности и даже без предварительного анализа объективными экспертами. «Группа 54/12» превратилась в своеобразное правительство, директорат Центрального разведывательного управления.

Ссылаясь на решения этой группы, ее руководители пытались доказать, что «ЦРУ никогда не осуществляло политических мероприятий, не оказывало какой-либо поддержки лицам или движениям, как политического, так и иного характера, без соответствующего одобрения со стороны нашего правительства»52.

В 1953 г. руководителем ЦРУ стал Аллен Уэлш Даллес — брат государственного секретаря США Джона Фостера Даллеса. Аллен Даллес — профессиональный разведчик, долгие годы игравший заметную роль в направлении внешней политики страны. С его приходом Центральное разведывательное управление превратилось в агрессивный внешнеполитический орган, который своими отделениями, как щупальцами, опутал как свою страну, так и иностранные государства. Проведение «специальных операций» стало обычным явлением в деятельности Управления. Даллес потратил немало усилий, чтобы подчинить ЦРУ все разведывательные органы США. Итальянский журнал «Темпо» писал, что глава ЦРУ является «самым влиятельным человеком в Вашингтоне, который… тайно руководит всей внешней политикой США и которому зачастую принадлежит последнее слово, когда дело касается важных военных и дипломатических решений»53.

«Директор ЦРУ,— отмечает американский исследователь,— имеет самый большой авторитет среди всех правительственных учреждений, занятых разведкой»54. Подчеркивая влияние Даллеса на президента, журнал «Лук» писал, что на заседаниях «президент сидел за письменным столом, имея справа и слева братьев Даллесов»55.

Девятилетний период, в течение которого Даллес руководил Центральным разведывательным управлением, был периодом самой активной и разнообразной деятельности ЦРУ во многих частях мира. Соединенные Штаты, вопреки принципам добрососедских отношений, ввели в практику своей государственной деятельности преднамеренное нарушение суверенитета других стран. Разведывательный аппарат фактически превратился в орган, рекомендации которого играли определяющую роль при принятии президентом важных политических решений.

Все внешнеполитические акции правительства Д. Эйзенхауэра неразрывно связаны с деятельностью Совета национальной безопасности. С 1953 г. Совет приступил к разработке плана реорганизации Пентагона и вооруженных сил США. Программа реорганизации, получившая позже название «New Look» («Новый взгляд»), предусматривала, что «вооруженные силы страны должны быть лучшими в мире и включать в себя все достижения науки середины двадцатого века»56.

Вынужденный признать, что «национальная безопасность» не может быть обеспечена только военной силой, президент предлагал установить «тесное взаимодействие между вооружением и экономикой. Должны быть взаимосвязаны моральные, интеллектуальные, экономические и военные силы. Эти силы должны быть так взаимосвязаны, чтобы как можно лучше служить в мирное время и максимально эффективно в случае войны»57.

Основной упор программа делала на использование атомного оружия в наземных и морских силах58. «С 1953 г.,— писали идеологи американского империализма,— политика Соединенных Штатов ориентировалась главным образом на ядерное оружие как на средство противодействия всем формам коммунистической угрозы»59. А «коммунистическую угрозу» они видели в самом факте существования стран социалистического лагеря.

Экономический спад 1953—1954 гг. заставил влиятельные круги Америки и конгресс высказаться за переложение большей доли военных расходов на европейских союзников США. Это не значило, что они отказались от своего участия в агрессивных империалистических блоках. Особый пункт программы «New Look» специально подчеркивал, что «политика безопасности Соединенных Штатов должна проводиться в расчете на необходимость участия в системе союзников»60. Система союзнических блоков — обязательный элемент любой стратегии США. «Мы должны так строить свои вооруженные силы,— писали американские теоретики,— чтобы поддержать наши союзы и избегать таких военных программ, которые бы таили в себе тенденции к расколу этих союзов»61.

Признавая, что ресурсы страны «были и остаются ограниченными, США не в состоянии обеспечить снабжение всех сухопутных, морских и воздушных сил во всем свободном мире». В связи с этим программа возлагала на союзников по агрессивным блокам задачу «обеспечить с нашей помощью (помощью США.— Г. А.) собственную безопасность» путем увеличения сухопутных сил. В то же время Соединенные Штаты намеревались расширить свои военно-воздушные и военно-морские силы62. Особое внимание уделялось росту воздушных сил. На их развитие предусматривалось 40% всего военного бюджета, вступавшего в силу 1 июля 1953 г.63

Большую роль в выдвижении авиации на первый план сыграл Совет национальной безопасности, который в конце концов разрешил бесконечный спор между экспертами по каждому вопросу военного искусства. «Впервые в нашей истории решающая роль военно-воздушных сил получила официальное признание»64. Реорганизационный план Эйзенхауэра широко обсуждался в Белом доме и конгрессе. Конгрессмены усматривали в плане «прусский дух»65. «Подобный план мог появиться только потому,— говорили они,— что в Белом доме военный человек»66.

Выдвижение авиации усилило и роль командования военно-воздушных сил в разработке и поддержке тех или иных внешнеполитических доктрин и теорий. Так, «ВВС США являлись фактически наиболее влиятельными соавторами и сторонниками доктрины «воздушной силы», «превентивной войны», «меча и щита», «массированного возмездия» и т. д.67 Местнические интересы ВВС и других министерств накладывали отпечаток на внешнеполитическую стратегию. «Главы учреждений,— писал Г. Киссинджер,— не стоят выше бюрократической борьбы, они являются ее представителями. Фактически точка зрения данного департамента соответственно преувеличена, чтобы прийти к необходимому компромиссу. Поэтому выводы Совета национальной безопасности отражают больше достигнутое согласие между различными независимыми департаментами, чем здравый смысл директивы»68.

Все реорганизационные мероприятия, проводимые правительством Эйзенхауэра, были направлены на достижение одной цели — укрепление позиций Соединенных Штатов на мировой арене. Этой задаче подчинялась работа всех органов государства, планирующих и направляющих внешнюю политику.

Основные внешнеполитические доктрины США в те годы были нацелены против национально-освободительной борьбы развивающихся стран, на сохранение колониальных режимов.

Целью разведывательной деятельности США в нейтральных странах являлись прежде всего подрыв влияния и позиций тех политических кругов, которые последовательно проводят борьбу за независимость своих стран, организация заговоров против законных правительств с помощью всякого рода оппозиционных группировок, связанных с колониальными державами. Так, в 1953 г. Соединенными Штатами был организован и с их помощью осуществлен государственный переворот в Иране, приведший к свержению премьер-министра Мохаммеда Мосаддыка. Руководил переворотом сотрудник ЦРУ Кермит Рузвельт, получивший за успешное проведение этой операции имя «мистер Иран»69. На манер ковбоев Запада «Кермит Рузвельт руководил восстанием против Мосаддыка, приставив пистолет к виску танкиста, когда колонна танков входила в Тегеран»70.

С 1954 г. Совет национальной безопасности санкционировал так называемый «банановый переворот» в Гватемале, приведший к свержению правительства Хакобо Арбенса Гусмана, в котором видную роль играли коммунисты.

В 1956 г. СНБ в связи с началом англо-франко-израильской агрессии обсуждал вопрос о Суэце. Опасение за исход избирательной кампании вынудило правительство США воздержаться от ее поощрения, но сразу после выборов Эйзенхауэр поспешил заявить, что разногласия Америки с Англией и Францией по суэцкому вопросу отошли в область истории71. Политика США в отношении Египта вскоре оформилась в виде «доктрины Эйзенхауэра», которую СНБ рекомендовал в качестве основного внешнеполитического курса страны на Среднем Востоке. Провозглашение «доктрины Эйзенхауэра» разоблачило империалистический характер внешней политики США, направленной на подавление национально-освободительного движения народов.

В 1957 г. сотрудниками Совета был разработан план поддержки мятежников в Индонезии, стремившихся свергнуть правительство Сукарно. Президент Индонезии, обвинив правящие круги США в прямом вмешательстве во внутренние дела другого государства, предостерегал Вашингтон «не играть с огнем в Индонезии, не допускать того, чтобы отсутствие понимания со стороны Америки привело к третьей мировой войне»72.

В августе 1957 г. американские империалисты пытались спровоцировать нападение на Сирию. В сентябре 1958 г. правительство Д. Эйзенхауэра усилило провокации против Китайской Народной Республики.

С пристальным вниманием следила американская дипломатия за событиями, развивавшимися в Европе.

Со времени окончания второй мировой войны борьба против социалистического лагеря занимала центральное место во внешней политике США, поглощала основное внимание Совета национальной безопасности. Политика «освобождения», предусматривающая «путем угроз, давления, террора и насилия освобождение социалистического мира от социализма, а капиталистического — от революций»73, не находила отклика среди населения тех стран, на которые была рассчитана. Американское правительство, опираясь прежде всего на вражеские элементы из среды реакционных эмигрантов, встало на путь подготовки заговоров и провокаций.

В 1956 г. Советом национальной безопасности была разработана и с помощью ЦРУ проведена в жизнь операция под названием «Трудоустройство в Бургенланде». Большая группа американских разведчиков проводила вербовочную работу и комплектовала боевые группы среди эмигрантов из Венгрии и других стран народной демократии, проживавших в Австрии. С началом контрреволюции в Венгрии эти террористические группы выступили против венгерского народа. Сотрудники американского посольства в Вене принимали активное участие в создании диверсионных групп и засылке агентуры в Венгрию. Используя организацию Красного Креста, они перевезли на территорию Венгерской Народной Республики значительное количество военного снаряжения, вооружения и средств связи. Три автоколонны с подобным снаряжением были подготовлены непосредственно на территории посольства США и в конце октября 1956 г. направлены в Венгрию74.

Сразу же после начала мятежа президент Эйзенхауэр заверил представителей реакционного союза американских венгров в своей полной поддержке75. Но венгерский народ, сплотившись вокруг Временного революционного рабоче-крестьянского правительства, с помощью Советского Союза восстановил порядок в стране.

Активизировали свои действия Соединенные Штаты и в других районах мира. Эстафета администрации Г. Трумэна — «Не отдавать Вьетнам коммунистам до следующих выборов!» — была принята президентом Д. Эйзенхауэром. Внеся в 1950 г. свой первый взнос в помощь Франции в их «грязной войне» во Вьетнаме, США вскоре взяли на себя львиную долю военных расходов. В 1950—1951 гг. на «военную помощь» Франции было выделено 100 млн. долл.76

В 1952—1953 гг. эта помощь составляла уже 314 млн. долл. К 1954 г. объем американской «военной помощи» в Индокитае равнялся 2,6 млрд. долл.77

Правительство Эйзенхауэра перешло от финансовой помощи к прямому военному вмешательству.

В начале января 1954 г. Совет национальной безопасности представил президенту программное заявление «О задачах Соединенных Штатов и о курсе США в отношении Юго-Восточной Азии»78. Оно начиналось со всеобъемлющего изложения общих положений, намеченных еще правительством Г. Трумэна, которые в той или иной форме были восприняты администрацией Эйзенхауэра. В документе говорилось: «Если коммунисты любыми способами установят свой контроль над всей Юго-Восточной Азией, это создаст на первых порах серьезную, а впоследствии даже критическую угрозу безопасности США». Эту «угрозу» составители заявления видели в следующем: «В конфликте в Индокитае коммунистический и некоммунистический миры, безусловно, окажутся противопоставленными друг другу на поле боя. Проигрыш борьбы в Индокитае окажет самое серьезное влияние на интересы США и всего свободного мира в Европе и повсюду в мире, не говоря уже о том, какое влияние он будет иметь в Юго-Восточной и Южной Азии»79.

Рассматривая данный район как плацдарм агрессии на границах КНР и оплот империализма на Востоке, Соединенные Штаты боялись, что французы упустят из-под своего влияния Вьетнам и тогда возможна будет широкая национально-освободительная борьба народов Юго-Восточной Азии. «Страны данного района,— говорилось в документе,— настолько взаимосвязаны, что возникнет срочная необходимость в принятии эффективных контрмер для предотвращения потери хотя бы одной страны, ибо это может привести к тому, что и все остальные страны Юго-Восточной Азии и Индонезия покорятся коммунизму или перейдут в коммунистический лагерь. Кроме того, в случае, если вся Юго-Восточная Азия окажется под властью коммунизма, за этим может последовать переход в коммунистический лагерь Индии, а со временем и Среднего Востока (за исключением, вероятно, Пакистана и Турции). Столь широкий коммунистический фронт создаст серьезную угрозу стабильности и безопасности Европы»80.

Анализ документа показывает, что уже в начале 1954 г. Совет национальной безопасности допускал возможность поражения иностранных государств во Вьетнаме и предупреждал свое правительство о его последствиях. «Если под контролем коммунистов окажется вся Юго-Восточная Азия и Индонезия, это создаст угрозу положению США на островах Тихого океана и серьезно подорвет основные интересы безопасности США на Дальнем Востоке»,— указывал Совет81.

Проводя широкую экономическую экспансию, монополисты США, принимавшие непосредственное участие в планировании политики страны, не забывали и о своих корыстных интересах, выдавая их за интересы «безопасности США». «Юго-Восточная Азия, в особенности Малайя и Индонезия,— говорится в заявлении СНБ,— являются мировыми поставщиками каучука и олова, здесь есть также нефть и другое сырье, имеющее стратегическое значение. Кроме того, этот район представляет собой важный потенциальный рынок сбыта продукции индустриальных стран свободного мира»82.

Бросая перспективный взгляд, деятели СНБ выражали глубокую озабоченность взаимоотношениями США и Японии, боясь потерять свое влияние на эту страну. «Потеря Юго-Восточной Азии, особенно Малайи и Индонезии, может привести к таким экономическим и политическим осложнениям в Японии, что со временем будет очень трудно помешать Японии заключить соглашение с коммунистическим лагерем»,— заверяли они83.

Таким образом, Юго-Восточная Азия являлась важнейшим объектом внешнеполитических усилий США, и вполне естественно, что американские империалисты не только стремились помочь Франции в их «грязной войне» и во Вьетнаме, но и готовы были взять на себя ведение этой войны.

В докладе СНБ рассматривалась также возможность войны с Китаем и Советским Союзом, «хотя,— отмечалось в нем,— открытое нападение коммунистического Китая на какую-либо страну Юго-Восточной Азии представляется менее вероятным, нежели непрерывные попытки коммунистов захватить господство при помощи вооруженных мятежей или подрывной деятельности. В том случае если Соединенные Штаты примут участие в военных действиях, возникнет риск вмешательства китайских коммунистов, причем риск немалый». Тогда, говорилось далее в докладе, надо будет просить ООН призвать государства, являющиеся ее членами, «принять любые необходимые меры… чтобы дать отпор подобной агрессии84.

В любом случае — примет ООН такие меры или нет — Совет предлагал под эгидой ООН или совместно с «другими дружественными правительствами» принять против Китая ряд «действенных мер: «осуществить совместную морскую блокаду, перерезать линии коммуникаций», в том числе и линии коммуникаций в самом Китае, и, «в зависимости от того, насколько это будет желательно и практически осуществимо», использовать китайские националистические войска в военных операциях в Юго-Восточной Азии, в Корее или в самом Китае. Если же США «окажутся вовлеченными» в тотальную войну с Советским Союзом и с «остальными странами Советского блока», правительство должно приступить к осуществлению широкой программы мобилизации.

Рассматривая ближайшие конкретные цели США, СНБ предлагал ускорить и «в случае необходимости» расширить помощь Франции, чтобы она могла: «Осуществить энергичную военную, политическую и психологическую программу, включая подпольные операции с целью ликвидации организованных сил Вьетнама к середине 1955 г. Создать местные вооруженные силы, включая службу тыла, снабжения и административную службу, которые со временем смогли бы обеспечить внутреннюю безопасность собственными силами, без поддержки французских войск»85.

Так под предлогом «спасения Юго-Восточной Азии от захвата коммунистами» правительство Эйзенхауэра сформулировало курс на агрессию США во Вьетнаме, который затем лег в основу американской политики в этом районе мира.

Уже в январе 1954 г. на совещении специального комитета президента по Индокитаю обсуждался вопрос об отправке в помощь Франции различных самолетов, а также 200 военно-технических специалистов86. Председатель Комитета начальников штабов адмирал Артур Рэдфорд предложил план нанесения удара во Вьетнаме под названием «Операция стервятник». Согласно плану предусматривалось использовать 60 бомбардировщиков «Б-29», которые должны были вылететь с аэродрома Кларкфилд, близ Манилы, под эскортом 150 истребителей 7-го флота87.

В ежегодном послании конгрессу о положении страны Эйзенхауэр просил разрешения продолжать оказывать материальную помощь Франции для скорейшего завершения борьбы в Индокитае88. Но все оказалось тщетным; в начале 1954 г. французские армии, окруженные в крепости Дьен Бьен Фу, были на грани поражения.

В марте 1954 г. правительство США вступило на путь прямого вмешательства в войну. В район Юго-Восточной Азии прибыли американские авианосцы89. 5 апреля Совет национальной безопасности рассматривал меморандум Пентагона «О позиции армии», в котором говорилось: «Если США намерены принять участие в наземных военных действиях для победы в Индокитае — при условии, что французы уйдут, а китайские коммунисты не станут вмешиваться,— потребуется 7 американских дивизий или эквивалентные вооруженные силы с соответствующей поддержкой с моря и с воздуха»90.

По мнению Пентагона, для поддержки американских наземных войск потребовалось бы 500 самолето-вылетов в день91. Планы СНБ распространялись гораздо дальше: они включали также возможность применения ядерного оружия. «Ядерное оружие будет предоставлено,— говорилось в меморандуме,— как только того потребует тактическая ситуация и как только это будет одобрено президентом»92. Эйзенхауэр одобрил этот план, но ему нужны были санкция конгресса и поддержка союзников для любого вмешательства США.

В телеграмме Даллеса, посланной в апреле Диллону — помощнику государственного секретаря по экономическим вопросам, говорилось: «Требуется решение конгресса. После совещания на самом высоком уровне я должен подтвердить эту позицию». Он добавил также, что «США делают максимум возможного, чтобы подготовить общественную, конгрессистскую и конституционную базу для совместных действий в Индокитае. Однако такие действия будут невозможны, кроме как на коалиционной основе, т. е. при активном участии Британского содружества наций»93. 17 апреля 1954 г. представитель Белого дома недвусмысленно дал понять участникам совещания, что в связи с крайним обострением политического положения в странах Юго-Восточной Азии, в частности во Вьетнаме, Соединенным Штатам придется, по-видимому, прибегнуть к более решительным мерам; не исключено, что возникнет вопрос о посылке в этот регион вооруженных сил94.

Этот «пробный шар», как впоследствии назвал это выступление президент, не имел успеха у общественности. Председатель Комитета начальников штабов адмирал Артур Рэдфорд и Джон Фостер Даллес в апреле зондировали мнение восьми членов конгресса по поводу возможности использования в Дьен Бьен Фу 200 самолетов, базирующихся на авианосцах95. Эти предложения не встретили сочувствия. Положение в конгрессе было несколько неопределенным. Приближавшиеся очередные выборы удерживали республиканцев от отправки американских солдат во Вьетнам. Демократическая партия также заняла осторожную позицию в этом вопросе96.

Заместитель министра обороны Роджерс Кейс высказал опасение, что отправка этих людей может наложить на США обязательство поддерживать французов в такой степени, что «со временем нам придется осуществить самое широкое вмешательство, включая использование американских боевых частей»97. Заместитель государственного секретаря Смит не согласился с этим, заявив: «Мы посылаем части технического обслуживания, а не сухопутные войска». Однако он считал, что победа в Индокитае имеет такое большое значение, что, «если дела пойдут плохо, лично он выскажется в пользу интервенции при помощи американских военно-воздушных и военно-морских сил»98. Такая трактовка вопроса вызывала возражения. Например, сенатор Стеннис — демократ из Миссисипи — писал министру обороны Вильсону: «У меня создалось впечатление, что мы все больше и больше приближаемся к участию в войне в Индокитае. США безусловно не должны отправлять американские войска или летчиков в этот район как для участия в конфликте, так и в качестве инструкторов. Всегда бывает так, что стоит нам отправить одну группу, как мы оказываемся вынужденными отправить вслед за ней еще одну для защиты первой, и таким образом в самом скором времени мы окажемся непосредственными участниками конфликта»99.

Более определенное противодействие идее коалиционного вмешательства в дела Индокитая Даллес встретил в Лондоне. В беседе с министром иностранных дел Англии Антони Иденом он поставил вопрос о коллективном участии США и их союзников в войне во Вьетнаме, так как «французы ни политически, ни в военном отношении больше не могут справиться с создавшимся положением»100.

Позиция Англии в этом вопросе была вполне определенной. Она не могла не учитывать, какой резонанс в Индии и других странах Азии будет иметь английское вмешательство. Кроме того, Иден опасался, как бы эта военная интервенция не оказалась «более крупным делом, чем война в Корее»101, так как война во Вьетнаме может перерасти в войну против Китая и вылиться в третью мировую войну. Английское правительство официально отказалось от совместных действий с Америкой в Индокитае102. Резюмируя свои выводы о переговорах, Даллес заявил: «Позиция Соединенного королевства свидетельствует о все большей его слабости. Англичане, по-видимому, считают, что мы готовы пойти сейчас на риск войны с китайцами, и это, наряду с опасением, что мы начнем использовать атомное оружие, сильно пугает их»103.

Идея создания коалиции не претворилась в жизнь. Французские войска, окруженные в Дьен Бьен Фу, были разгромлены. После того как Даллесу не удалось добиться санкции союзников на нанесение воздушного удара и после разгрома под Дьен Бьен Фу он стал призывать французов не прекращать борьбы и не идти на переговоры с коммунистами. Даллес был убежден, что если хоть какая-либо часть Вьетнама попадет под контроль народной власти, то и весь Индокитай перейдет в их руки.

Эйзенхауэр просил Даллеса подготовить проект резолюции конгресса с просьбой уполномочить правительство на переброску американских войск в Индокитай. В резолюции говорилось, что правительство пришло к заключению: «Интервенция может стать необходимой, поскольку без американской помощи французы скорее всего пошли бы на договоренность о «капитуляции», лишь бы избавиться от непопулярной войны»104.

Однако американские доводы в пользу интервенции не возымели действия. Французское правительство пришло к выводу, что Национальное собрание Франции и народ, уставший от непопулярной, «грязной войны», воспротивятся проведению любых новых военных операций. Таким образом, Англия и Франция отклонили предложение США о совместных военных действиях. Правительство Индии также было против агрессии. Оно запретило американским самолетам, направлявшимся в Индокитай, пролетать над индийской территорией105. Оставленные своими союзниками, Соединенные Штаты вынуждены были сесть за стол переговоров в Женеве. 26 апреля 1954 г. открылось совещание министров иностранных дел СССР, КНР, США, Англии и Франции. Во время обсуждения вопроса об Индокитае на заседание были приглашены представители Северного и Южного Вьетнама, Лаоса и Камбоджи106.

С самого начала США взяли курс на срыв Женевского совещания, которое предусматривало проведение свободных выборов во Вьетнаме, воссоединение страны и создание коалиционного правительства.

Администрация Эйзенхауэра, опасаясь, что выборы в Северном и Южном Вьетнаме принесут победу Хо Ши Мину, всячески старалась предотвратить возможность выступления участников совещания за проведение выборов. В то время как в Женеве стремились урегулировать конфликт и перевести его в сферу политических переговоров, Джон Фостер Даллес направил телеграммы американским дипломатам, занимавшимся проблемой Вьетнама, следующего содержания: «…Поскольку не приходится сомневаться в том, что проведение выборов может со временем означать воссоединение Вьетнама под властью Хо Ши Мина, тем важнее, чтобы они состоялись как можно позже после заключения соглашения о прекращении огня… дабы предотвратить максимальный шанс демократическим элементам. Мы считаем важным не назначать сейчас никакого срока и в особенности настаиваем на том, чтобы французы не принимали никаких условий, которые могли бы оказать прямое или косвенное влияние в смысле предотвращения эффективного международного контроля над претворением в жизнь этого соглашения, обеспечивающего политические, а также военные гарантии»107. Признавая «возможность победы Хо Ши Мина», правительство США тем самым признавало огромную силу и популярность в народе коммунистов — подлинных борцов за независимость, против угнетателей и колонизаторов.

В марте 1954 г. Совет национальной безопасности направил президенту меморандум, в котором говорилось: «Согласие на урегулирование, в основу которого было бы положено создание коалиционного правительства в одном или нескольких государствах Индокитая — Вьетнаме, Лаосе, Камбодже, подготовило бы почву для последующего захвата коммунистами контроля в этом районе и создало бы условия, которые могут исключить возможность предоставления своевременной и эффективной помощи извне для предотвращения подобного захвата»108.

Председатель Комитета начальников штабов адмирал Артур Рэдфорд в памятной записке министру обороны Чарлзу Вильсону указывал: «Хотя дать более или менее надежный прогноз результата свободных выборов явно невозможно, однако донесения разведки заставляют Комитет начальников штабов полагать, что урегулирование конфликта на основе свободных выборов будет почти наверняка сопровождаться переходом Вьетнама, Лаоса и Камбоджи под контроль коммунистов… Результаты подобного перехода,— говорится далее,— будут сопряжены с серьезнейшей угрозой основным интересам безопасности США на Дальнем Востоке и даже стабильности и безопасности Европы»109.

Но несмотря на все старания, сторонники политики с «позиции силы» остались в меньшинстве. Даллес покинул совещание, не дожидаясь окончания его работы. 21 июля было подписано Женевское соглашение, согласно которому прекращались военные действия во Вьетнаме, Лаосе и Камбодже. Этим государствам запрещалось присоединяться к военным союзам и строить на своих территориях иностранные военные базы. Было достигнуто соглашение о проведении всеобщих выборов в июле 1956 г. Во Вьетнаме проводилась временная демаркационная линия несколько южнее 17-й параллели110.

Декларация была подписана всеми участниками совещания, исключая США и Южный Вьетнам. Так был потушен очаг войны в Юго-Восточной Азии. Силы мира одержали победу. Эта победа означала военное и дипломатическое поражение Вашингтона.

Через несколько дней после подписания Женевских соглашений Совет национальной безопасности пришел к выводу, что это — «бедствие» для США111. Президент одобрил представленный СНБ план действий «по предотвращению дальнейшей экспансии коммунистов во Вьетнам»112.

Даллес назвал соглашение «подтачивающим процессом», каждый отдельный момент которого «сам по себе может показаться несущественным, но в совокупности может дать результаты, диаметрально противоположные тому, что предусматривалось». «Подтачивающий процесс» Даллес видел в «разрешении коммунистическим войскам оставаться в Северном Лаосе, признании военной демаркационной линии во Вьетнаме, нейтрализации и демилитаризации Лаоса, Камбоджи и Вьетнама, что подрывает их способность иметь стабильные некоммунистические правительства; в согласии на проведение выборов в такие ранние сроки, так плохо подготовленных и так плохо контролируемых, что возникает опасность перехода всего района в руки коммунистов; в согласии на то, чтобы международный контроль осуществлялся организацией, которая не может быть действенной, так как в нее входит коммунистическое государство, пользующееся правом вето»113.

К концу августа Совет национальной безопасности разработал новую политику США в отношении Вьетнама. Было официально заявлено, что Соединенные Штаты берут на себя «бремя защиты Вьетнама», французы должны быть отстранены от рычагов управления, Вашингтон будет сотрудничать с Нго Динь Дьемом и поддерживать его режим114.

Так под флагом «защиты» на смену Франции, потерпевшей поражение в колониальной войне, пришли американские империалисты. Планирование на высшем правительственном уровне предусматривало длительную интервенцию США во Вьетнаме.

Режим Нго Динь Дьема, утвержденный во Вьетнаме в 1954 г. при прямой поддержке Эйзенхауэра и Даллеса, не пользовался влиянием в стране. В своей внутренней политике Дьем проводил антинародную линию. Земельная реформа, осуществленная правительством Дьема, «вместо распределения земли среди бедных привела к тому, что у крестьян отобрали то, что им дал Вьетмин, и вернул эту землю помещикам. В 1960 г. 75% земли по-прежнему принадлежали 15% населения»115.

В 1954 г. Центральное разведывательное управление в общенациональной сводке разведывательных данных заявило следующее: «Хотя и возможно, что французы и вьетнамцы даже при поддержке со стороны Соединенных Штатов и других держав окажутся в состоянии установить в Южном Вьетнаме прочный режим, мы считаем, что шансы на подобное развитие событий ничтожны и, кроме того, более вероятным является тот факт, что существующая ситуация будет продолжать ухудшаться в течение ближайшего года»116.

И все же американское правительство поддерживало Нго Динь Дьема, даже вопреки предостережениям ЦРУ и протесту Франции, что чуть было не повлекло Париж к разрыву отношений с США.

Именно в это время антикоммунистические убеждения Даллеса и Дьема привели к тому, что временная демаркационная линия на долгие годы стала линией раздела Вьетнама. Эйзенхауэр надеялся, что премьер-министр Южного Вьетнама сможет стать «подлинно национальным лидером» с антикоммунистической ориентацией.

Нго Динь Дьем, которого США поставили на пост президента страны, произвел на Вашингтон большое впечатление своей неожиданно проявившейся в 1955 г. способностью расправиться с рядом раскольнических буддистских сект. Удовлетворение вызвало также решение Дьема отменить намеченные на 1956 г. общенациональные выборы, так как, по его словам, «Южный Вьетнам не подписывал Женевские соглашения и, следовательно, не связан ими»117. Эйзенхауэр неоднократно «выражал пожелание» оттянуть как можно дольше проведение выборов, учитывая оценку Центрального разведывательного управления, в которой говорилось, что сайгонское правительство «почти наверняка не сможет победить коммунистов на выборах в сельских районах»118.

Правительство США прибегало и к чисто диверсионным действиям в отношении Вьетнама. В июне 1954 г. во Вьетнам была направлена группа полковника Эдварда Лэнсдейла для проведения подрывных операций119. Группа распространяла листовки, якобы исходящие от «коммунистической стороны». Цель этого шага сводилась к тому, чтобы подорвать денежную систему в северной части Вьетнама, нарушить нормальную экономическую жизнь страны.

9 октября 1954 г., когда наступил срок эвакуации французов из Ханоя, американцы пытались устроить ряд диверсий на важнейших объектах города. Члены «миссии» Лэнсдейла в течение нескольких ночей заправляли некачественным горючим ханойские автобусы с тем, чтобы парализовать движение после ухода французов из города120.

В 1958 г. президент Эйзенхауэр в секретном порядке определил общенациональный политический курс, целью которого были ликвидация коммунистического контроля в Ханое и воссоединение Вьетнама под руководством проамериканского правительства. Совет национальной безопасности в документе «СНБ-5809» рекомендовал «работать в направлении ослабления позиций коммунистов Северного и Южного Вьетнама», чтобы обеспечить в конечном счете «мирное воссоединение страны и создание свободного и независимого Вьетнама под антикоммунистическим руководством»121.

К тому времени, когда директива «СНБ-5809» вступила в силу, в Южном Вьетнаме вспыхнуло восстание. Репрессии Дьема против вьетнамского народа вызвали мощный подъем борьбы за свободу и независимость. Широким фронтом развернулось партизанское движение. Правительство Д. Эйзенхауэра было вынуждено сосредоточить внимание на спасении режима Нго Динь Дьема.

Это было нелегким делом, так как режим Дьема вызывал недовольство не только внутри страны, но и вне ее. Центральное разведывательное управление докладывало президенту: «Фасад представительного правительства сохранен, но правительство в основном является авторитарным. Законодательные полномочия Национального собрания строго ограничены, система судопроизводства не развита и подчинена исполнительной власти; сотрудниками органов исполнительной власти являются ни больше ни меньше как личные агенты Нго Динь Дьема. Никакая организованная оппозиция, лояльная или другого характера, нетерпима, а критики режима часто подвергаются преследованиям»122.

Несмотря на это, Вашингтон поддерживал авторитарное правительство Дьема, так как «Южный Вьетнам был по сути дела созданием Соединенных Штатов»123, и с его помощью Эйзенхауэр надеялся уничтожить коммунистическое движение во Вьетнаме.

Растущее вмешательство США в дела Индокитая наглядно свидетельствовало о стремлении правительства Эйзенхауэра усилить позиции и расширить влияние американского капитала не только в этой стране, но и в целом в районе Юго-Восточной Азии, попытаться изменить соотношение сил в этом регионе в пользу Вашингтона.

Неудавшаяся идея государственного секретаря Дж. Ф. Даллеса мобилизовать «объединенную акцию» в помощь Франции имела свое продолжение. США не оставляли намерения укрепить позиции империализма в Азии. В 1954 г. они выступили инициатором создания нового военного блока. 8 сентября в Маниле был подписан «Договор об обороне Юго-Восточной Азии» — СЕАТО124. В него вошли США, Англия, Франция, Австралия, Новая Зеландия, Филиппины, Пакистан. Примечательно, что Индия и Индонезия не присоединились к блоку, остались нейтральными. Джавахарлал Неру назвал организацию нового военно-политического блока «весьма печальным событием» для дела мира, «когда одни страны объединяются для защиты других стран, которые во всеуслышание заявляют, что они не хотят такой защиты»125.

Создание СЕАТО изменило политическую обстановку в Юго-Восточной Азии. Хотя пакт называется «оборонительным», он направлен против национально-освободительного движения народов Востока, против их борьбы за освобождение от колониального гнета, за укрепление национальной независимости.

Внешнеполитические акции американского правительства, накаляя международную обстановку, являлись попыткой укрепить пошатнувшееся положение империализма на мировой арене. Однако политика «балансирования на грани войны» поставила под сомнение разумность внешнеполитического курса США. Правительство Эйзенхауэра пыталось проводить агрессивную политику в условиях резкого изменения соотношения сил в пользу социализма.

Успешный запуск советского искусственного спутника Земли 4 октября 1957 г. не только открыл новую эру в истории человечества, но и развенчал миф о научном и техническом превосходстве США. Победы Советского Союза в космосе нанесли сокрушительный удар глобальной стратегии и идеологии Америки. Правящие круги США вынуждены были признать научно-техническое, промышленное и финансовое превосходство Советской страны. «Советские спутники Земли,— писал Ганс Моргентау,— явились драматической демонстрацией упадка американского могущества…»126.

Успехи Советского Союза послужили толчком для обсуждения многих проблем политики и стратегии в правительственных кругах США. Заместитель государственного секретаря К. Гертер признавал, что он «встревожен больше, чем когда-либо ранее. Мы, в государственном департаменте,— писал он,— только теперь узнали серьезные вещи, о которых никогда прежде не знали,— об ограниченности наших военных способностей»127. Общественные круги капиталистических стран признавали, что США проигрывают «холодную войну». Опрос, проведенный институтом общественного мнения Гэллапа в восьми столицах крупнейших капиталистических стран, показал, что все признают превосходство СССР128.

Уже в октябре 1957 г. начала работу подкомиссия сената по вопросам военной подготовки. Разнообразные комитеты и комиссии занялись изучением причин отставания США и способов их преодоления.

В ноябре 1957 г. на рассмотрение Совета национальной безопасности был представлен доклад комитета Гейтера, финансируемый Фондом Форда129. Первоначально он был организован для исследования «различных активных и пассивных мер для защиты гражданского населения в случае атомного удара»130. Позже в программу исследования были включены все вопросы «обороны» США.

Комитет получил право пользоваться информацией любого правительственного департамента или агентства и иметь «независимые оценки и суждения». В результате восьмимесячной работы были сделаны следующие выводы: «Советский валовой национальный продукт растет в большем темпе, чем американский; Советский Союз расходует на свои вооруженные силы и тяжелую промышленность примерно столько же, сколько США; Советский Союз имеет достаточно расщепляющихся материалов для атомного вооружения реактивных бомбардировщиков дальнего и среднего радиуса действий и для подводных лодок; Советский Союз имеет мощную систему противовоздушной обороны. Советский Союз уже по крайней мере в течение года производит баллистические ракеты дальнего радиуса действия; к концу 1959 г. Советский Союз будет в состоянии запустить против США 100 межконтинентальных баллистических ракет с мегатонными ядерными боеголовками; если это произойдет, гражданское население и самолеты стратегической авиации США, за исключением небольшой их части, находящейся в «состоянии тревоги», будут уязвимы»131.

Исходя из этого комитет рекомендовал «в больших масштабах строить подземные убежища; усилить противовоздушную оборону; объединить технологические ресурсы с нашими союзниками; усилить оборонную мощь стратегической авиации; использовать наши вооруженные силы для ограниченной войны; реорганизовать Пентагон и покончить с соперничеством между родами войск»132. Выводы и рекомендации комитета были настолько неутешительны, что правительство предпочло не публиковать доклад.

На заседании Совета национальной безопасности вице-президент Никсон заявил, что «большинство рекомендаций уже содержится в опубликованных документах» и публикация доклада Гейтера «не создаст какой-либо большой проблемы». Некоторые члены СНБ, наоборот, считали, что «опубликование доклада приведет к катастрофическим результатам». Критикуя деятельность комитета, Даллес упрекал авторов доклада в том, что они ограничили себя только военными проблемами, в то время как «международная борьба теперь не только военная»133. Президент присоединился к мнению большинства членов Совета и заявил, что «доклад Гейтера содержит определенные полезные данные и интересные предложения, но в целом не может считаться блестящим проектом для действий в будущем»134.

Тем не менее целый ряд предложений был принят. В начале 1958 г. министерство обороны, государственный департамент и другие ведомства, относящиеся к системе «национальной безопасности», получили конкретные разработки от Управления по координации действий. Были определены и рассредоточены военно-воздушные базы, приведена в боевую готовность и постоянно «дежурила» в воздухе треть тяжелых бомбардировщиков, увеличены ассигнования на производство ракет и развитие гражданской обороны. Президент приступил к разработке плана по реорганизации Пентагона. По словам Эйзенхауэра, доклад Гейтера «действовал как овод на тех из администрации, кто был склонен к самодовольству»135.

В то же время правительство отказалось от массового строительства убежищ, так как, заявил Даллес, «это подорвало бы престиж Америки в глазах их европейских друзей и снизило бы наступательное настроение населения США».

Вслед за докладом Гейтера последовало исследование, финансированное Фондом Рокфеллера. Доклад был подготовлен при непосредственном участии Нельсона Рокфеллера. Авторы пришли к тем же выводам, что и Гейтер: Соединенные Штаты во многих видах вооружений отстают от СССР, необходимо более тесное сотрудничество с союзниками, увеличение военных ассигнований и реорганизация военных учреждений136.

В 1958 г. изыскания Фондов Форда и Рокфеллера анализировались счетно-вычислительными машинами в оперативно-исследовательском управлении университета им. Джонса Гопкинса в Балтиморе137. Электронный мозг подтвердил выводы обоих исследований об отставании вооруженных сил США. Это послужило толчком для новой военной истерии. Сумма расходов на вооружение была увеличена на 17 млрд. долл. в год138.

Результаты исследований вызвали серьезное беспокойство в Вашингтоне. В свете выявившихся громадных успехов СССР Соединенные Штаты приступили к пересмотру своих внешнеполитических и военно-стратегических установок. В Вашингтоне начались заседания сенатской подкомиссии по вопросам военной подготовки и реорганизации государственных механизмов, обеспечивающих разработку политики «национальной безопасности».

В июле 1959 г. сенат США решил поручить своей комиссии по вопросам деятельности правительственных учреждений создать подкомиссию для усовершенствования методов при разработке национальной политики139. Эта подкомиссия была обязана в первую очередь изучить эффективность организационной структуры федерального правительства и методов его функционирования. В своей работе она должна была исходить из того положения, что правительству США необходимо так организовать или реорганизовать свои функции, чтобы его структура, как в целом, так и в отдельных звеньях, соответствовала требованиям «всеохватывающего затяжного конфликта». Для этого «все органы правительства, выносящие решения, а также исполнительные органы должны получать соответствующую точную и правильно подобранную информацию. Эта информация должна быть исчерпывающей и своевременной. Каким бы громоздким ни был государственный аппарат, он должен быть организован таким образом, чтобы все министерства и ведомства проводили одну и ту же политику и координировали свои действия…»140

Совет национальной безопасности, сосредоточивший в своих руках всю информацию по вопросам внешней политики и «национальной безопасности», должен обеспечить «программу долгосрочного планирования и прогнозирования».

Однако Совет явно не справлялся с возложенными на него обязанностями, его деятельность вызывала серьезные нарекания. Военные круги открыто заявляли, что «с приходом к власти президента Эйзенхауэра Совет стал организацией для урегулирования конфликтов между департаментами»141. «Стратегические программы,— отмечали они,— как и большая политика, не являются больше продуктом планирования экспертов, которые рационально определяют действия, необходимые для достижения желаемых целей. Они — результат споров, переговоров и сделок официальных лиц и групп с определенными интересами и перспективами»142. Из оперативного органа при президенте, каким он был задуман, Совет превратился в тяжелый и неповоротливый механизм, в некое подобие сверхкабинета, подменяющего до некоторой степени деятельность таких ведомств, как госдепартамент, министерство обороны и др.

Критика работы Совета национальной безопасности нашла концентрированное выражение в докладе сенатской подкомиссии, занявшейся тщательным расследованием не только механизма принятия и осуществления решений в области внешней политики, но и всей системы «национальной безопасности» США. В состав подкомиссии, работавшей в 1959—1962 гг., вошли: Генри М. Джексон — председатель, Губерт Х. Хэмфри, Эдмунд С. Маски, Карл Е. Мундт, Джекоб К. Джевитс, Дж. К. Менсфилд143. Подкомиссия тщательно исследовала деятельность Бюро планирования, Управления по координации действий и всего Совета в целом.

Критикуя деятельность Бюро планирования, подкомиссия отмечала, что «в настоящее время Бюро имеет тенденцию затмить по значению сам Совет», в то время как его обязанностью является «критика и комментирование политических проблем, выдвигаемых учреждениями»144.

Бюро планирования является межведомственной организацией, члены которой при разработке «политических обзоров» ориентировались на свои учреждения. Они старались выработать такую форму документа, которая бы «не возмущала противника, защищала их собственную позицию и их ответственность (не говоря об интересах) в этой области»145. Таким образом, в Совет национальной безопасности попадал уже смягченный вариант рассматриваемого вопроса, «доступный по форме, но не слишком очевидный по смыслу»146. Такое положение в Бюро вызывало тревогу. Анализируя деятельность Бюро планирования, подкомиссия подчеркивала, что документы, проходящие через Бюро, не «оцениваются» с финансовой стороны. Бюджетные последствия предлагаемого курса действий выражаются только «по порядку величины». В результате члены Совета мало информированы о финансовом выражении различных политических курсов.

Расследуя вопрос о бюджетной стороне деятельности Бюро планирования и всего Совета в целом, члены подкомиссии столкнулись с различными точками зрения. Сенатор Роберт Ловелл отметил, что в настоящее время финансовые вопросы, связанные с предлагаемыми мероприятиями, не разбираются. «Это очень неопределенная вещь,— сказал он.— Я думаю, что министр финансов должен быть консультантом, но не постоянным членом Совета»147. Другой точки зрения придерживался Сидней В. Соерс — первый исполнительный секретарь Совета. «Министерство финансов должно быть представлено в Совете на самом высшем уровне. Представители министерства должны входить в состав Бюро планирования, и на этом уровне должны рассматриваться все финансовые соображения»148. Г. Киссинджер также сожалел, что «при разработке стратегической доктрины ее бюджетное выражение не учитывается»149.

Подкомиссия рекомендовала уделить больше внимания и оказать больше доверия информационным рабочим группам. Эти группы с большим успехом могли быть использованы как для подготовки материалов к обсуждению в Совете, так и для изучения проблем, которые, по мнению Совета, нуждаются в дальнейшем исследовании. Срок деятельности этих групп должен зависеть от рассматриваемой проблемы.

Говоря в целом о работе Бюро планирования, подкомиссия нашла, что его деятельность может быть полезной только в том случае, если оно будет занято выполнением непосредственных своих задач: делать обзор, комментировать и изучать материалы, поступающие к ним, и готовить «политические документы» для заседаний Совета. «Если комитеты заняты только сглаживанием углов — они оказывают плохую услугу президенту. Есть большое опасение, что именно это и происходит в Бюро планирования»150.

Управление по координации действий, имея сложную систему межведомственных рабочих групп, призвано было подготавливать планы проведения мероприятий в области «национальной безопасности», принятые Советом, доводить их до ведомств и учреждений, обеспечивать информацию о состоянии текущих программ и сообщать о них Совету и президенту. В процессе претворения документов Совета в действенные программы сталкивались интересы различных департаментов, и их представители в Управлении старались показать работу своего департамента в более благоприятном свете. При такой системе исполнители фактически сами давали оценку своей работе и «уподоблялись банкиру, который сам пишет отчет за инспектирующего чиновника»151. Поскольку Управление по координации действий являлось только совещательным органом, ведомства часто обходили его рекомендации, следуя своей тактике в проведении политики. Очень часто наиболее важные решения, определяющие курс программы «национальной безопасности», принимались ведомствами без консультаций с Управлением152.

Государственный секретарь Кристиан А. Гертер сделал такое заявление относительно деятельности Управления: «Я был председателем Управления по координации действий в течение двух лет. Чувство полезности своей деятельности колебалось в чудовищных размерах. Иногда вы сознаете, что очень полезны. В другое время — что сотрясаете воздух или проводите время, делая обзор чепухи. Когда вы приходите на заседания, вы погружаетесь в работу над бумагами. Иногда настолько погрязаете в редактировании слова или предложения, что спрашиваете себя: «Боже, зачем я провожу столько времени за этим?»»153

Особое беспокойство вызывала деятельность Управления в отношении ответственных групп при посольствах США за границей. Доклады, которые группы направляли в Управление по координации действий согласно существовавшему порядку, должны были представляться президенту и СНБ лишь в том случае, если в них содержались рекомендации об изменении политики или анализ какого-либо «важнейшего события». В результате «президент оказывался в стороне от меняющейся политической обстановки в той или иной стране до тех пор, пока какой-нибудь из ряда вон выходящий кризис не требовал пересмотра всей американской политики в отношении данной страны»154.

Таким образом, выяснилось, что «Управление мало воздействует на координацию в проведении политики. В то же время существование такого сложного механизма создает ошибочное представление о безопасности, предполагая, что проблема проведения политики находится в хороших руках. Остается важный вопрос, может ли межведомственный комитет, такой, как Управление по координации действий, эффективно разрешать и нести ответственность за проведение политики? Действительность свидетельствует об обратном»155.

В целом подкомиссия Джексона пришла к выводу, что «основная работа СНБ концентрируется скорее вокруг вопросов внешней политики, нежели вокруг проблем национальной безопасности»156. В меньшей степени Совет помогает принимать решения по наиболее важным проблемам, которые определяют будущий курс политики безопасности. Например, Совет имеет только «косвенное или формальное отношение к таким ключевым вопросам, как вопрос о размере и составе общего бюджета национальной безопасности, численности и составе вооруженных сил, о сфере деятельности многих важных ведомственных программ в таких областях, как иностранная экономическая политика или атомная энергия, воплощение политических целей в конкретные планы и программы через бюджетные ассигнования и многие критические оперативные решения с долгосрочными политическими последствиями»157. Рекомендации Совета национальной безопасности служат лишь ограниченным руководством. «Окончательный текст документа «Основная политика в области национальной безопасности»,— говорит М. Тейлор,— допускает множество различных толкований. Он означает все для всех и не решает ничего»158. Часто департаменты и учреждения избегали рассмотрения важнейших вопросов на заседаниях Совета, стараясь уладить разногласия в межведомственных переговорах. Если они не знали позиции президента, а «разногласия были глубоки и политические ставки высоки», то пытались сами проникнуть к президенту и выяснить его мнение по данному вопросу. «В настоящее время,— отмечал специалист в области планирования политики Ф. А. Линдсей,— 16 правительственных департаментов и агентств непосредственно заняты вопросами внешней политики и 20 учреждений заняты ею в меньшей степени. И каждая из этих организаций руководствуется своей собственной программой…»159

Подобная тактика учреждений снижала эффективность работы СНБ. «Неясно,— говорится в докладе подкомиссии,— рассматривает ли система национальной безопасности многие из наиболее важных вопросов, касающихся нашей долгосрочной национальной стратегии»160. Ф. Линдсей назвал внешнюю политику США «реагирующей», так как Соединенные Штаты «не создали своевременно и заранее резервы, необходимые для взятия в руки инициативы…»161

Подкомиссия пришла к заключению, что в Совете национальной безопасности президент может получить от глав ведомств и учреждений полное представление о политических альтернативах и в свою очередь дать им ясно выраженное руководство к действию.

Эффективность деятельности Совета в этой главной области уменьшается из-за организационной системы работы СНБ. Коренная причина трудностей лежит в перенасыщенной повестке дня; слишком запутанной процедуре; большой зависимости от подчиненного межведомственного механизма, а также в использовании системы СНБ для всестороннего координирования и возложения на СНБ ответственности за исполнение, которую она оказалась не в состоянии выполнить162.

В целях более плодотворной деятельности Совета подкомиссия Джексона представила на рассмотрение сената несколько рекомендаций. Основные из них сводились к тому, чтобы сократить штат СНБ и в дальнейшем подбирать его более тщательно; Бюро планирования использовать главным образом для комментирования и критики политических документов, предлагаемых учреждениями; Управление по координации действий расформировать, а его функции возложить на определенные ведомства, которым должны помогать неофициальные межведомственные группы.

Подкомиссия закончила свою работу к тому времени, когда к власти пришла администрация Дж. Ф. Кеннеди. Взгляды нового президента на Совет национальной безопасности во многом совпадали с подобными рекомендациями. В течение короткого времени Кеннеди провел коренную реорганизацию Совета, ликвидировав сложный механизм СНБ и заменив его гибкой и четкой системой. Администрация Дж. Кеннеди считала, что в таком виде СНБ будет лучше подходить для выполнения вновь принятой оперативной доктрины США — «гибкого реагирования».

Изменения в какой-то мере выправляли перекос, обозначившийся в деятельности СНБ при президенте Д. Эйзенхауэре с его военным видением основных процессов, происходящих в мире. В результате Совет в известной степени утратил свои чисто военно-штабные черты и превратился в орган военно-политического руководства США, что в сущности отвечало его задачам, намеченным при создании. Эти изменения, разумеется, ни в коей мере не касались сути той политики, которая проводилась Вашингтоном.

Реорганизация Совета национальной безопасности была проведена прежде всего в целях приспособления его деятельности к изменившемуся соотношению сил на международной арене в пользу мира и прогресса. Планируя внешнюю политику страны, правящие круги США вынуждены были учитывать активную миролюбивую деятельность Советского Союза и других социалистических стран. Явное несоответствие между глобальными целями и ограниченными возможностями заставило правительство Соединенных Штатов перейти от методов насилия и угроз в проведении внешней политики к переговорам. Примером тому служат советско-американские переговоры в Москве в мае 1972 г. и заключение Соглашения о прекращении огня и восстановлении мира во Вьетнаме в январе 1973 г.163 В результате переговоров американское правительство официально признало принцип мирного сосуществования единственно возможной основой взаимоотношений между государствами164. Можно предположить, что наметившиеся сдвиги найдут свое отражение в работе СНБ, если правящие круги США будут реалистически подходить к решению международных проблем в современном мире.