Финансовая деятельность Континентального конгресса (1775—1783 гг.)

О. В. Крючкова

При оценке финансовой деятельности 2-го континентального конгресса среди американских ученых до сих пор ведутся горячие споры. Начало дебатам было положено в конце прошлого века выступлениями историков Альберта Боулза и Чарлза Бэллока[1]. Данные авторы подвергли суровой критике финансовую политику конгресса в период до 1780 г., т. е. именно в то время, когда давление демократического лагеря революции – народных масс – получило наибольшее отражение в его деятельности. Такие мероприятия конгресса, как борьба со спекулянтами и укрывателями товаров, объявление бумажных денег законным платежным средством при выплате частных долгов и т. д., безусловно отвечали требованиям трудового народа Америки и вызывали ненависть и злобу имущих слоев страны. Позиция последних и нашла свое отражение в работах американских историков конца прошлого века. Кроме того, на концепции этих авторов, по-видимому, определенное влияние оказали события современной им действительности. Уместно напомнить, что в 70-х годах XIX в. страну всколыхнуло движение гринбекеров, основным требованием которых был выпуск «дешевых» бумажных денег и серебряных монет. По мнению фермеров, это должно было облегчить выплату долгов. В 80—90-е годы с аналогичными требованиями выступали многочисленные популистские организации. Именно в надежде показать несостоятельность этого движения названные историки решили обратиться к аналогичным событиям XVIII в. как к поучительному примеру.

В 1940-е годы аналогичные оценки встречались в работах Дж. Миллера «Триумф свободы 1775—1783» и Г. Хокета «Политический и социальный рост американского народа 1492—1865»[2]. Эти историки бросают упрек конгрессу в том, что он своей политикой привел страну к страшной инфляции и, кроме того, нанес непоправимый ущерб моральным качествам американцев (по их мнению, финансовая деятельность конгресса растоптала в их соотечественниках наивный идеализм предыдущих времен и породила неистребимую жажду делать деньги). Симпатии этих авторов целиком и полностью на стороне Р. Морриса (управляющего Финансовым ведомством конфедерации на последнем этапе войны) с его демонстрацией уважения к собственности и предвосхищением некоторых черт политики Гамильтона.

В последние годы с пересмотром концепции Боулза—Бэллока выступил историк Джеймс Фергюсон[3]. Развивая плодотворные моменты экономизма Ч. Бирда, автор в своей богатой фактическим материалом работе предпринял попытку выявить социальные корни финансовой политики конгресса. Фергюсон приходит к выводу, что требование выпуска бумажных денег исходило от аграрных слоев населения, в то время как мероприятия Р. Морриса отвечали интересам торговой буржуазии и земельных собственников средних штатов. Разумеется, Дж. Фергюсон далек от марксистского понимания классовой борьбы в период революции, термин «аграрные слои» населения включает в себя такие разнородные силы, как плантаторов, сельскую буржуазию, фермеров, однако стремление автора за мероприятиями конгресса увидеть давление и интересы определенных социальных элементов безусловно заслуживает внимания.

С выводами Фергюсона по ряду вопросов солидарен профессор северокаролинского университета Д. Хиггинботэм[4]. В своей работе он пытается доказать, что выпуск бумажных денег был вынужденной и единственной мерой, к которой конгресс мог прибегнуть, что же касается инфляции, то она была вызвана рядом объективных причин, связанных с условиями военного времени и обстановкой в стране. В оценке финансовой политики Р. Морриса его взгляды резко расходятся со взглядами Фергюсона. Если последний видит в ней отражение интересов крупных буржуа, кредиторов, то Хиггинботэм говорит о таких абстрактных категориях, как стремление установить более эффективную систему правления и т. д. Конечно, такие взгляды представляют шаг назад по сравнению с концепцией Фергюсона.

В настоящей статье предпринята попытка проанализировать финансовую политику 2-го континентального конгресса, от деятельности которого во многом зависел успех американской армии на полях сражений, само дело американской независимости. Важность изучения данной темы диктуется также и тем, что до сих пор она не получила своей разработки в трудах советских историков.

При исследовании финансовой политики конгресса представляется необходимым изучить такие вопросы: каковы были особенности ее на разных этапах войны, в чьих интересах она проводилась, какое воздействие оказывала на разные слои населения.

В финансовой деятельности конгресса можно выделить три основных этапа. Первый длится с 1775 по 1779 г. В это время конгресс несет на себе все бремя военных расходов, используя для этого бумажные деньги. Избыточный выпуск их привел к инфляции и росту цен. Под давлением народных масс и радикального крыла в конгрессе, последний вынужден был объявить войну спекулянтам, ввести максимум цен на товары.

Второй период (конец 1779 — начало 1781 г.) характеризуется тем, что конгресс перекладывает на штаты ряд обязанностей по обеспечению армии, стремясь тем самым поставить в определенное соответствие свои расходы и доходы. Конгресс девальвирует старые бумажные деньги; выпуск в марте 1780 г. новых оказывается малоэффективным.

Третий период (1781—1783 гг.) демонстрирует финансовую политику сторонников сильной центральной власти в лице управляющего финансовым ведомством Роберта Морриса. Эта политика включает в себя учреждение банка, выпуск банковских билетов, обмениваемых на золото, принцип сбалансированного бюджета, федеральных налогов и ряд других моментов, имеющих конечной целью усиление власти конгресса.

*

Деятельность конгресса в первый период включает в себя самый тяжелый этап войны. В 1776 г. англичане захватили Нью-Йорк, в сентябре 1777 г. была оставлена Филадельфия. Победа американцев в октябре 1777 г. под Саратогой означала перелом в ходе войны, однако и после нее положение молодой республики продолжало оставаться тяжелым. С самых первых дней существования перед континентальным конгрессом встала серьезная проблема: каким образом финансировать армию? Собственных средств у конгресса не было, он не обладал правом облагать население налогами, перспектива внутреннего займа была маловероятна (имущие слои не стали бы давать в долг деньги без надежной гарантии выплаты капитала), на внешние займы рассчитывать не приходилось. Тогда для оплаты своих расходов конгресс прибег к выпуску бумажных денег, приравненных к звонкой монете, гарантией возмещения которых являлось общественное поручительство. 22 июня 1775 г. было принято решение о выпуске 2 млн. долл. (1 бумажный доллар приравнивался к серебряному испанскому доллару)[5]. По мере развертывания военных действий потребность в деньгах все возрастала. В 1777 переломном для всего хода войны году конгресс был вынужден выпускать деньги каждый месяц, а подчас и через две недели.

Общее количество бумажных долларов, выпущенных конгрессом с 1775 по 1779 г., составило 226 млн., кроме того штаты еще выпустили бумажных денег на сумму 209 млн. долл.[6]

Члены континентального конгресса отдавали себе отчет в том, что чрезмерный выпуск денег может пагубно отразиться на их курсе. Джон Адамс в этой связи неоднократно заявлял, что налогообложение с целью изъятия избыточного количества денег было единственным средством предотвращения девальвации доллара[7]. 29 июля 1775 г. конгресс обратился к ассамблеям с просьбой организовать сбор налогов для изъятия первых 3 млн. долл. Критерием для суммы налогов, вносимых разными ассамблеями, предлагалось брать количество жителей всех возрастов, включая негров и мулатов. В связи с этим суммы должны были быть выплачены путем четырех годовых платежей с ноября 1779 по ноябрь 1782 г. включительно (предполагалось, что к 1779 г. военные действия уже закончатся)[8]. Собранные деньги должны были поступать в континентальную казну, где они бы уничтожались. Если штаты не могли собрать указанные суммы в бумажных деньгах, остаток мог быть покрыт звонкой монетой.

Однако местные власти не могли перейти к политике налогообложения по ряду причин. Во-первых, потому, что именно усиление налогообложения привело к взрыву недовольства со стороны населения колоний, и, по мнению многих американцев, продолжение подобной политики конгрессом было бы безумием[9]. Во-вторых, местные правительства сами находились в стадии образования, они были слабы, подчас не имели реальной власти. Война прервала обычные торговые связи, и тем самым были на время утеряны такие статьи дохода, как импортные и экспортные налоги. Военные действия англичан также вносили беспорядок и хаос, в результате чего штаты воздерживались от введения налогообложения в начале войны.

Чрезмерный выпуск бумажных денег конгрессом привел к их обесценению осенью 1777 г.

Падению курса бумажных денег способствовали также неудачи американской армии на полях сражений. Инфляция денег таила в себе серьезную опасность для конгресса. В целях восстановления доверия к деньгам конгресс 28 декабря 1778 г. опубликовал доклад, в котором говорилось, что слухи о том, что конгресс не будет возмещать бумажные деньги звонкой монетой, являются лживыми, и подтверждалось намерение конгресса по окончании войны произвести такой обмен[10].

Неизбежным следствием инфляции был рост цен на товары. В Филадельфии осенью 1779 г. 100 ф. муки стоили 95 долл., шляпа — 400 долл., пара обуви — 125 долл., комплект одежды — 1600 долл.[11] Большое число необходимых предметов нельзя было купить даже за такие деньги.

В условиях небывалого роста цен в особенно тяжелом положении оказались лица, получавшие фиксированную плату, прежде всего армейские низы и рабочие. Под давлением в первую очередь этих слоев населения, а также радикальной группы в конгрессе (Сэмюэля Адамса, Ричарда Генри Ли и др.) правительства штатов и конгресс начали деятельность по восстановлению курса бумажных денег, по борьбе со спекуляцией.

Эта деятельность конгресса включала в себя следующие основные элементы: объявление бумажных денег законным платежным средством, регулирование цен, стоимости работ и услуг, введение эмбарго на вывоз продуктов питания, борьбу со спекуляцией, политику конфискаций укрываемых товаров. Начиная с весны 1775 г. местные правительства стали принимать законы, объявляющие бумажные деньги законным платежным средством, а конгресс в свою очередь обратился к ассамблеям с просьбой узаконить статус континентальных денег[12]. 14 января 1777 г. конгресс рекомендовал штатам принять законы, предусматривавшие конфискацию товаров, продававшихся на бумажные деньги по завышенным ценам[13].

Кроме попыток в законодательном порядке поддержать курс денег на уровне их нарицательной стоимости, в 1776—1779 гг. были предприняты разнообразные шаги в области ценорегулирования. В конгрессе в защиту этой политики горячо выступали Ричард Генри Ли, плантатор из Виргинии, Сэмюэль Чейз из Мэриленда, Джон Армстронг. Противниками ее были Джон Витерспун, глава Принстонского колледжа, доктор Вениамин Раш из Пенсильвании, а также пенсильванский адвокат Джеймс Вильсон. Почин в переходе к политике ценорегулирования принадлежал штатам Новой Англии. В декабре 1776 г. представители четырех штатов собрались в Провиденсе (штат Род-Айленд) и приняли «Акт о предотвращении монополии и угнетения». Акт устанавливал максимум цен на предметы первой необходимости (одежду, питание), регулировал плату наемным рабочим, устанавливал цены на импортируемые товары, плату за перевозку товаров внутри штатов[14].

После утверждения этого акта местными властями он был передан на обсуждение конгресса в феврале 1777 г. Там верх одержали сторонники ценорегулирования, и акт штатов Новой Англии был одобрен. Более того, конгресс предложил остальным штатам провести подобные конвенции. Представители Нью-Йорка, Нью-Джерси, Пенсильвании, Делавэра, Мэриленда и Виргинии должны были встретиться в Йорктауне (штат Пенсильвания) в марте 1777 г., а в Чарлстоне предлагалось собраться делегатам Северной и Южной Каролины, Джорджии в мае 1777 г.[15]

По мнению американского историка Ральфа Харлоу, политика регулирования цен представляла собой кульминационное выражение наивной веры американцев в силу закона[16]. Подобная интерпретация политики представляется нам неверной. В конгрессе отдавали себе отчет в том, что сами по себе эти меры не смогут дать желаемого результата, если они не будут проводиться в широких масштабах и повсеместно, параллельно с изъятием избыточного количества бумажных денег из обращения и прекращением новых эмиссий[17]. Другое дело, что в результате целого ряда конкретных причин (слабости центральных и местных правительств, неорганизованности действий радикального крыла в конгрессе и демократических элементов в стране) политика ценорегулирования не была успешной, но то, что она имела право на существование и отвечала требованиям широких трудящихся масс, является бесспорным (уместно подчеркнуть, что в деятельности якобинского правительства в 1793 г. политика установления максимума цен на предметы первой необходимости также занимала важное место).

Конвенция для южных штатов так и не состоялась в мае 1777 г., а собрание в Йорктауне провалилось после того, как представители Мэриленда, Пенсильвании и Делавэра отвергли план, одобренный Виргинией, Нью-Джерси и Нью-Йорком[18]. В августе 1777 г. очередное собрание делегатов Новой Англии в Спрингфилде приняло решение о прекращении политики ценорегулирования, вызванное недовольством зажиточного фермерства, вынужденного продавать свою продукцию по фиксированным ценам.

В ноябре 1777 г. конгресс обратился к штатам с новой рекомендацией провести региональные конференции. В ответ на это в январе 1778 г. в Нью-Хейвене (штат Коннектикут) было проведено собрание делегатов штатов Новой Англии, Нью-Йорка, Нью-Джерси, Пенсильвании и Делавэра, где обсуждались вопросы ценорегулирования, которые предполагалось сделать общими для всех штатов. Однако столкновение интересов различных штатов не дало возможности прийти к согласованному решению[19]. Видя неудачу в осуществлении рекомендованной политики, конгресс предложил в июне 1778 г. отменить все акты о фиксировании цен[20].

Новая попытка возродить эту политику была предпринята в середине 1779 г. рядом городов Новой Англии и западных графств средних колоний (где на необжитых землях селилось в основном бедное фермерство, заинтересованное в покупке промышленных товаров по регламентируемым ценам). В октябре 1779 г. в Хартфорде произошла встреча делегатов нескольких городов северных штатов (Истхама, Бостона, Плимута и других) и делегатов Нью-Йорка. Они выработали план, рекомендованный в дальнейшем в качестве хартфордского плана другим штатам, но непрерывная инфляция тормозила проведение его в жизнь[21]. В результате политика регулирования цен не была проведена в масштабе конфедерации. Только в нескольких городах Новой Англии, где было сильно влияние ремесленников и рабочих, политика фиксирования цен все же проводилась в жизнь.

Параллельно с этой политикой конгресс разработал методы борьбы со спекулянтами и лицами, укрывавшими продукты питания и предметы первой необходимости. Уже в резолюции конгресса от 31 октября 1776 г. содержалась рекомендация ассамблеям, комитетам безопасности принять соответствующие меры против лиц, укрывавших товары. В подобных случаях предлагалось изымать товары у их владельцев, платя им по низким ценам[22]. Конгресс горячо приветствовал инициативу Комитета безопасности Пенсильвании, взявшего на себя зимой 1776 г. обязанности по распределению соли, ввозимой в штат, минуя купцов-спекулянтов, наживавшихся на торговле солью[23]. С целью регулирования торговли конгресс в декабре 1777 г. обратился к штатам с предложением ограничить число лиц, осуществлявших розничную торговлю. По плану конгресса, импортеры могли продавать товар только определенному кругу лиц, имевших лицензии на ведение розничной торговли. А те, кто не имел лицензий, не могли покупать товаров больше, чем было необходимо для личного потребления. За нарушение упомянутых положений предусматривалось заключение в тюрьму[24].

К лету 1778 г. конгресс столкнулся с новой проблемой. Поскольку ограничения роста цен на товары были введены не повсеместно, купцы широко практиковали вывоз товаров за пределы района с фиксированными ценами, а в большинстве случаев — в другие страны. Поэтому конгресс 4 июня 1778 г. рекомендовал штатам пресечь вывоз муки, пшеницы, ржи, риса, говядины, свинины, скота за пределы страны[25]. 8 июня конгресс продлил эмбарго на перечисленные товары сроком по 15 ноября 1778 г.[26] Торговля между штатами строго регламентировалась: Пенсильвании и другим сельскохозяйственным штатам южнее ее разрешалось вывозить муку, зерно, рис только в северные штаты и там продавать по ценам, установленным властями. В октябре 1778 г. эмбарго на вывоз продовольствия было продлено до 30 января 1779 г., а в декабре 1779 г. — снова продлено до 1 апреля 1780 г.[27] Продление эмбарго было вызвано тем, что скупка зерна в больших количествах не прекратилась, так как спекулянты надеялись возобновить продажу его по завышенным ценам по истечении срока эмбарго.

Деятельность конгресса по борьбе со спекулянтами, укрывателями продовольствия всколыхнула широкие народные массы, которые, претворяя в жизнь рекомендации конгресса, зачастую шли значительно дальше его предложений. По резолюции конгресса от 19 ноября 1779 г. штатам предлагалось установить цены на товары и расценки услуг, превышающие цены, существовавшие в 1774 г., не более чем в 20 раз[28]. Революционные массы бдительно следили за выполнением распоряжений конгресса, сурово наказывая нарушителей[29]. Так, в 1779 г. в Бостоне слушалось дело Сарсона Белчера, обвиненного в продаже бобровых шапок на сумму 13 ф. ст. выше установленной властями цены. Он был объявлен врагом общества, несмотря на поддержку, оказанную ему другими продавцами шапок[30]. В том же Бостоне в 1777 г. за спекуляцию был подвергнут изгнанию некий Джойс, владелец магазина[31]. Одновременно в Нью-Йорке в дом торговца чаем ворвались два солдата континентальной армии и толпа женщин из соседних домов. Возмущенные спекулятивными ценами, они разгромили склад торговца и взяли с собой столько чая, сколько могли унести[32]. Подобные примеры были далеко не единичными.

Итак, политика конгресса по регулированию цен и борьбе со спекуляцией объективно отвечала интересам широких масс фермеров, рабочих и ремесленников. Она представляла собой одно из радикальных направлений деятельности конгресса.

Отлично понимая, что важной причиной обесценения денег был их огромный выпуск, конгресс разработал ряд мер, направленных на изъятие из обращения определенного количества бумажных денег. Одной из таких мер было требование о внесении штатами в континентальную казну определенного количества денежных знаков в определенный срок. 22 ноября 1777 г. конгресс обратился к штатам с требованием о внесении 5 млн. долл. в казну[33]. Для внесения указанной суммы штаты должны были ввести налогообложение. Изъятие столь небольшой суммы не могло решить проблему, стоявшую перед конгрессом. Поэтому резолюция от 2 января 1779 г. предусматривала внесение в казну еще 15 млн. долл. в 1779 г. Та же резолюция обязывала штаты выплачивать по 6 млн. долл. в год в течение последующих 18 лет[34].

Однако все попытки конгресса в период до 1780 г. уменьшить количество бумажных денег в обращении, получить средства, необходимые для оплаты федеральных расходов, не прибегая к новым эмиссиям, а только за счет взносов штатов, оказались малоэффективными. Штаты неохотно прибегали к налогообложению, а поэтому деньги поступали в казну очень медленно.

Другой мерой конгресса, призванной обеспечить оплату его расходов, были внутренние займы. По сравнению с суммами, полученными от взносов штатов, эта мера приносила более ощутимые результаты. Начало внутренним займам было положено 3 октября 1776 г. выпуском займа на 5 млн. долл.[35] Держателям облигаций гарантировались 4% годовых, а основной капитал должен был быть выплаченным через 3 года. Облигации выпускались достоинством от 300 долл. до 1000 долл. и продавались во всех федеральных заемных конторах, созданных для этой цели в штатах. Вначале подписка на заем протекала вяло, так как центральная власть была малоавторитетной и ненадежной. Кроме того, величина процента не делала особенно заманчивой покупку облигаций. Чтобы оживить деятельность контор по займу, в конгрессе было предложено повысить процент до шести. Это предложение породило бурную дискуссию в конгрессе в феврале 1777 г., которая закончилась его одобрением.

Увеличение процента повысило спрос на облигации. К 1 сентября 1777 г. общая сумма бумажных денег, внесенная в заемные конторы, составила около 3787 тыс. долл.[36] Получение в начале сентября 1777 г. секретной субсидии от Франции в 2 млн. ливров внесло еще одно изменение в политику займов. В конгрессе было предложено выплачивать процент на все займы, заключенные до 1 марта 1778 г., в векселях, выданных под эту субсидию[37]. Эта мера должна была привести к значительному увеличению держателей облигаций. И действительно, подписка на займы стала выгодным делом. Бумажные деньги принимались в конторах по их нарицательной стоимости, в то время как в результате инфляции их реальная стоимость была значительно ниже.

В целом количество денег, поступивших в казну с момента начала политики займов, равнялось 67 077 тыс. долл.

Облигации займов находились в основном в руках имущих слоев (купцов, буржуазии Севера, плантаторов) и представляли собой выгодный способ вложения капитала. Особенно доходными были облигации, купленные с помощью обесценивавшихся денег до 1 марта 1778 г. Они ценились выше других видов бумаг и оставались преимущественно в руках своего первого владельца до момента возмещения займа. Облигации, приобретенные после 1 марта 1778 г., предусматривали получение процента в бумажных деньгах, что представляло собой небольшой доход. Но, несмотря на это, они получили широкое распространение главным образом потому, что принимались купцами вместо бумажных денег от федеральных властей. Такие облигации ценились значительно выше, чем бумажные деньги. Когда в сентябре 1780 г. обесценение бумажных долларов составило 75:1, то облигации, выпущенные в 1779 г., продавались по курсу 24:1 (к звонкой монете)[38].

Итак, в результате внутренних займов конгрессу удалось получить определенные средства, которые использовались для оплаты федеральных расходов. Однако проведение политики займов в первую очередь означало обогащение имущих слоев, которые превратили обесцененные бумажные деньги в ценные бумаги, приносящие доход.

Важной формой дохода конгресса были иностранные займы. По вопросу о целесообразности их использования в конгрессе шли жаркие споры. Противники займов указывали на то, что объем субсидий мог иметь строго ограниченный размер, а предоставление займов подразумевало предоставление надежных гарантий возмещения, чего конгресс не мог дать[39]. Несмотря на эти возражения, мнение сторонников внешней помощи восторжествовало, и до 1780 г. конгресс получил ряд займов от Франции, Испании и Голландии. Их размеры в этот период были не очень велики, а самым важным было то, что эти займы дали возможность производить закупки военного снаряжения, столь необходимого для континентальной армии.

Вся иностранная помощь до 1780 г. состояла из следующих сумм.

Средства, полученные от французского правительства: субсидия 1777 г. в 2 млн. ливров, заем 1778 г. в 3 млн. ливров, заем 1779 г. в 1 млн. ливров, итого 6 млн. ливров. Средства, полученные от фирмы Бомарше «Родерик Горталес и Ко», на сумму в 4,5 млн. ливров. Средства, полученные от общества «Фармер Дженерал оф Франс», составили 846 тыс. ливров. Вся французская помощь составила более 11 млн. ливров (т. е. около 2,1 млн. долл.).

Средства, полученные от испанского правительства, составили 375 тыс. ливров (т. е. около 70 тыс. долл.).

Средства, полученные из Голландии в виде частных займов, составили 80 тыс. флоринов (т. е. 32 тыс. долл.)[40].

В целом в федеральном доходе иностранная помощь до 1780 г. составляла небольшую сумму в 2,2 млн. долл. (или 4%). Следовательно, большая часть военных расходов оплачивалась за счет внутренних средств, а в конечном счете основное бремя войны легло на плечи трудящихся масс.

Расходы континентального конгресса составили за период до 1780 г. огромную сумму в 263 млн. долл. Ничего подобного американцы не знали за всю свою предшествующую историю. Вполне понятно, что ведение войны с такой сильной державой, как Великобритания, требовало огромных средств. Вместе с тем одной из причин таких больших расходов явилось казнокрадство в федеральном аппарате и в армейских службах. В 1778—1779 гг. в стране разразилась серия скандалов, связанных с разоблачениями спекуляций в федеральных ведомствах.

Давая оценку финансовой политики конгресса в период с 1775 по 1779 г., следует отметить ее ярко выраженный противоречивый характер. Он был обусловлен в первую очередь давлением различных социальных слоев американского общества, а также результатами борьбы враждующих группировок внутри самого конгресса.

Под давлением радикального крыла революции конгресс провел ряд мероприятий (таких, как фиксирование цен, борьба со спекулянтами), которые объективно отвечали интересам трудовой Америки и должны были облегчить положение широких масс фермеров, ремесленников, мелкой буржуазии. В то же самое время весь комплекс шагов, связанных с разработкой и проведением политики внутренних займов, свидетельствовал о победе буржуазно-плантаторского блока в решении финансовых вопросов.

В целом финансовая политика конгресса до 1779 г. является демонстрацией ожесточенной борьбы между демократическим и буржуазно-плантаторским лагерем революции, борьбы, в которой, несмотря на отдельные уступки демократии, консервативной группировке удалось одержать верх.

Бесспорным фактом является то, что именно трудящиеся массы Америки вынесли на себе тяжесть изнурительной и долгой войны с Великобританией.

*

К концу 1779 г. финансовая система конфедерации оказалась в кризисном состоянии. Расходы конгресса были огромными, он был вынужден прибегать к новым эмиссиям, что привело к полному обесценению бумажного доллара.

Особенно большие расходы приходились на квартирмейстерскую службу и службу продовольственных закупок для армии. Их расходы за первые три года войны составили более 51 млн. долл. Весной 1779 г. финансовое ведомство конгресса сообщало, что с учетом степени инфляции расходы этих служб в ближайшее время приведут к катастрофическим последствиям для конфедерации.

Тревожным было положение на фронтах. В 1780 г. военные действия переместились в южные штаты. В мае англичане овладели Чарлстоном, а в июле у Камдена был разбит американский генерал Гэйтс.

В конце 1779 г. конгресс лихорадочно искал пути выхода из кризиса. В это время было предложено несколько планов, основанных на использовании иностранной валютной помощи. С целью получения займа в Голландию отбыл в августе 1780 г. Генри Лоуренс, бывший президент континентального конгресса.

Так как получение займов за границей было связано со многими трудностями и требовало много времени, то в качестве первоочередной меры в начале сентября 1779 г. было принято решение о прекращении дальнейших эмиссий. К 1 сентября 1779 г. общее количество денег в обращении составило около 160 млн. долл. и было решено, что сумма в 200 млн. долл. будет предельной в выпуске денег[41].

Несколькими днями позже, 13 сентября, конгресс в обращении к штатам объявил о реформе в снабжении армии. По новому плану все продовольственное обеспечение армии возлагалось на штаты в определенных квотах. Этой мерой конгресс хотел снять с себя самую обременительную статью расхода — обеспечение армии.

Так было положено начало новым отношениям между конгрессом и штатами, при которых расходы центральной власти стали находиться в большем соответствии с ее доходами. Если ранее закупки делались федеральными агентами, то теперь они должны были производиться местными властями. Так как штаты фактически не вносили денег в казну в 1777—1779 гг., то теперь форма взносов приобрела другой вид — вид поставок натурой. Новая система объективно имела ряд преимуществ для конгресса. Во-первых, при существовавших в конце 1779 — начале 1780 г. ценах всех денег конгресса все равно не хватило бы для закупок к следующей кампании; во-вторых, ожидалось, что отсутствие конкуренции между федеральными агентами и агентами штатов несколько снизит цены на товары; в-третьих, предполагалось, что по мере проведения политики поставок натурой штаты сумеют в конечном итоге выполнить требования конгресса по взносам бумажных денег, что уменьшит их количество и восстановит их стоимость, а в-четвертых, отпадала необходимость в существовании наиболее разорительной для конгресса службы закупок продовольствия.

Первый запрос на поставку продовольствия был сделан конгрессом 14 декабря 1779 г.[42] Штатам вменялась в обязанность доставка определенного количества муки и пшеницы, причем стоимость поставленных товаров автоматически уменьшала суммы, которые штаты должны были внести по резолюциям 1777—1779 гг. 25 февраля 1780 г. резолюция конгресса обязывала штаты внести для обеспечения армии большие количества съестных припасов и фуража. Закупки должны были производиться по фиксированным ценам. Штаты, заготовившие необходимые припасы, освобождались от необходимости уплаты 2/3 денег, которые они должны были внести в казну по резолюции от 6 октября 1779 г.[43]

Новая система обеспечения армии не была свободна от недостатков. Она означала определенную децентрализацию, подразумевала большую зависимость от отдельных штатов. Часто случалось, что нужное количество товаров отсутствовало в указанный срок или количество их было недостаточным для нужд армии, качество товаров бывало неудовлетворительным. Вследствие этого конгресс не смог до конца прекратить закупки с помощью своих агентов.

В 1780 г. конгрессом была предпринята новая попытка переложить часть военных расходов на плечи штатов. Он обратился к штатам с просьбой самим выплачивать жалованье своим армейским частям, а также ту надбавку, которая причиталась армии в результате инфляции. Конгресс ограничил период выплаты жалованья штатами 1 августа 1780 г. Заметим, что такие штаты, как Массачусетс, Коннектикут, Род-Айленд, Нью-Джерси, Нью-Йорк, Мэриленд, Виргиния, Северная и Южная Каролина, производили выплаты своим войскам и в последующие годы — в 1781 и 1782 гг. Для возмещения убытков, связанных с инфляцией, солдатам выдавались «военные сертификаты», которые в дальнейшем составили значительную часть долгов штатов.

Логическим завершением новой политики конгресса была попытка сделать штаты гарантами новых федеральных денег. По резолюции от 18 марта 1780 г. в США вводилась новая система денежного обращения. Отныне бумажные деньги должны были гарантироваться федеральным правительством и штатами, но выпускаться и возмещаться только самими штатами. Старые бумажные деньги приравнивались к золоту в отношении 40:1. Штаты должны были ежемесячно вносить в казну по 15 млн. долл. в старых деньгах или в звонкой монете[44]. Предложенная реформа должна была дать конгрессу и штатам значительный доход и устойчивую валюту. Однако и эта мера себя не оправдала.

В начале 1780 г. финансовое положение конгресса продолжало оставаться очень тяжелым. К весне 1780 г. в федеральной казне почти не было денег. 8 марта 1780 г. казначейская коллегия сообщила, что на складах оставалось хлеба не более чем на 10 дней[45]. В этот период конгресс стал широко прибегать к оплате поставок купцов облигациями. С сентября 1779 г. по конец 1781 г. конгресс выдал облигаций на огромную сумму в 30 млн. долл. Они представляли собой не отражение поступлений денег в заемные конторы, а расплату с купцами, поставщиками товаров.

Вскоре конгресс стал на путь использования сертификатов. Они применялись различными вспомогательными службами армии, особенно квартирмейстерской и службой для закупок продовольствия. Сертификаты заменяли собой деньги, в них указывалась стоимость полученных товаров. Система расчета сертификатами была тесно связана с реквизициями. Когда цены в 1779 г. сильно поднялись, реквизиции стали основной формой продовольственного и материального обеспечения войск, они проводились либо уполномоченными штатов, либо конгресса.

Определение общего количества выпущенных сертификатов представляется затруднительным. По данным конгресса, на начало 1781 г. службой закупок продовольствия и квартирмейстерской службой было выдано сертификатов на сумму в 95 млн. долл.[46]

Большинство сертификатов, выпущенных до 1780 г., представляли собой ничего не стоящие бумажки, подчас они были неправильно заполнены или выдавались лицами, не имевшими на то полномочий. В целях пресечения подобной практики конгресс 23 августа 1780 г. утвердил единую форму для сертификатов, где должно было указываться наименование товаров и услуг, стоимость в звонкой монете, цены, наименование службы, получившей товары. Новые сертификаты гарантировали процент, равный шести.

Эта реформа должна была ликвидировать недовольство фермеров, отказывавшихся сеять зерна больше, чем было нужно для личного потребления, для прекращения столкновений, возникавших между населением и уполномоченными армии во время реквизиции.

Желая укрепить доверие к сертификатам, конгресс 26 мая 1780 г. обязал штаты принимать их в качестве налогов, а собранные суммы засчитывать в квоты, которые штаты должны были внести в континентальную казну[47]. Так проблема бумажных денег оказалась связанной с проблемой сертификатного долга.

Итак, начало 1781 г. знаменовало собой окончание второго периода в финансовой деятельности континентального конгресса. Огромный дефицит в бюджете конгресса в эти годы привел в конечном счете к краху системы бумажных денег. Возникает вопрос: как отразилась инфляция на положении различных слоев населения страны?

Прежде всего инфляция означала гигантское обогащение имущих классов. В этот период сумели значительно увеличить свои состояния купцы, поднимавшие цены на товары, предвидя дальнейшее обесценение денег, промышленная буржуазия Севера, наживавшаяся на том, что безудержный рост цен на товары опережал незначительное увеличение зарплаты рабочих. Безграничное поле деятельности дала инфляция для различного рода дельцов, спекулянтов, следивших за ценами и сумевших своевременно сделать обесценивавшиеся деньги источником гарантированного дохода (в результате покупок земли, ценных бумаг и товаров).

Тяжело отразилась инфляция на положении в первую очередь тех слоев населения, которые получали фиксированную плату (это прежде всего рабочие, солдаты континентальной армии, матросы, большинство которых составляли беднейшие фермеры, ремесленники, привлеченные перспективой получения жалованья, земли, поощрительной правительственной премии). Подсчеты показывают, что общая стоимость расходов на войну составила около 135 млн. долл. в звонкой монете, а послевоенный долг равнялся примерно 66 млн. долл., т. е. более половины расходов было оплачено в ходе войны в основном за счет широких трудящихся масс.

Правящие классы Америки в послевоенный период взяли курс на возмещение долговых обязательств, находившихся в руках бедных слоев населения (сертификатов), а также бумажных денег, но не по их нарицательной стоимости, а с учетом уровня обесценения, что означало дальнейшее ограбление масс.

В то же время облигации займов, находившиеся в руках буржуазии и купечества Северо-Востока, были единственным сортом бумаг, получивших благоприятное для их держателей возмещение. В 1780 г. конгресс произвел пересчет стоимости облигаций на звонкую монету, в результате чего она была значительно завышена. Таким образом, облигации, купленные с помощью обесценивавшихся денег, стали источником постоянного дохода для их владельцев, так как в течение войны обеспечивали получение регулярно выплачиваемого процента, а по окончании военных действий были приравнены к золотым и серебряным деньгам благоприятным для их держателей образом. В последующий период держатели облигаций — кредиторы государства — стали одной из самых активных сил в консервативной группировке, выступавшей за установление сильной центральной власти, способной обуздать демократические элементы страны и переложить возмещение долгов на плечи широких народных масс.

Итак, финансовое законодательство конгресса в период до 1781 г. привело к значительному обогащению торгово-промышленной буржуазии Северо-Востока и центральных штатов (а также крупнейших плантаторов Юга), в результате чего их позиция смыкается с консервативным лагерем (земельных собственников средних штатов и финансовых кругов Северо-Востока). Общей программой этого блока становится борьба за сильную консервативную центральную власть.

*

Период с 1781 по 1783 г. представляет собой новый этап в финансовой политике конгресса. Положение Соединенных Штатов было чрезвычайно тяжелым. Англичане захватили ряд важных пунктов на юге страны. Континентальная армия жила за счет реквизиций, вызывавших недовольство населения, и временами стояла под угрозой роспуска из-за нехватки продовольствия и припасов. Банкротство политики выпуска бумажных денег, кризисное состояние финансов конфедерации поставило вопрос: смогут ли восставшие провинции и дальше вести войну?

Недовольство половинчатой деятельностью конгресса (вследствие давления как консервативных, так и радикальных сил страны), характерное для первых шести лет войны, вызывало брожение в различных классах.

С одной стороны, трудящиеся массы требовали более решительной борьбы против спекулянтов и казнокрадов и выражали негодование по поводу жестоких расправ конгресса с доведенными до отчаяния солдатами, матросами, городской беднотой. Этот демократический лагерь требовал углубления революции.

С другой стороны, имущие классы (купцы, буржуазия, плантаторы) были недовольны такими аспектами политики конгресса, как фиксирование цен, торговые эмбарго, борьба против укрывателей продовольствия. Земельные собственники центральных штатов осуждали революционные аспекты деятельности конгресса, держатели ценных бумаг хотели получить гарантии возмещения долгов, и те и другие были заинтересованы в сильной государственной власти в качестве силы принуждения по отношению к трудящимся массам.

В результате в ряде штатов в 1780—1781 гг. победили консервативно настроенные деятели. В их пользу существенным образом изменилось и соотношение сил в конгрессе.

В феврале 1781 г. эти защитники сильной центральной власти провели коренную реорганизацию финансового ведомства, во главе которого был поставлен Роберт Моррис — филадельфийский купец, выразитель интересов богатого купечества Пенсильвании. Он был совладельцем крупной компании «Уиллинг энд Моррис», а кроме того, имел тесные деловые связи с другими торговыми компаниями. В качестве условия принятия поста управляющего финансовым ведомством Моррис выдвинул два требования: во-первых, предоставление ему права продолжать заниматься своей частнокоммерческой деятельностью во время пребывания на государственной службе и, во-вторых, чтобы за ним было оставлено право назначать и смещать персонал не только в своем ведомстве, но также и в других, имеющих дело с финансами[48]. После месячного обсуждения этих условий они были приняты.

Очень скоро Моррис, вступив в должность, сумел расширить свои первоначальные полномочия. Он добился установления контроля над морским ведомством. Адмиралтейская коллегия и ряд других военно-морских коллегий были упразднены, а их функции переданы Моррису. Кроме того, в его руках оказалась такая важная внешнеполитическая функция, как связь с американскими посланниками за границей, и вопросы, связанные с внешними займами. Он ведал импортом и экспортом товаров федерального правительства, обеспечением армии и распределением среди купцов контрактов[49]. Его влияние было усилено также тем, что главой ведомства иностранных дел стал один из его единомышленников, Роберт Р. Ливингстон.

В обширном плане реорганизации финансов страны Р. Морриса первостепенное значение имело создание стабильных бумажных денег, обеспеченных золотой и серебряной наличностью. С этой целью им был предложен план создания «Банка Северной Америки». Общий капитал банка должен был составить 400 тыс. долл. в серебре или золоте. Для регулирования деятельности банка предполагался совет директоров из семи человек. Банк выпускал бы банковские билеты, обмениваемые на серебро или золото по требованию владельца и могущие быть использованными для оплаты долгов, налогов. Создание других эмиссионных банков запрещалось[50]. Банк должен был предоставлять займы государству, хранить правительственные денежные фонды, учитывать векселя и т. д. Предполагалось, что это будет смешанный акционерный банк с участием частного и государственного капитала. Президентом банка стал деловой партнер Морриса Томас Уиллинг. Первоначальный частный капитал банка составил 70 тыс. долл., а конгресс дал 254 тыс. долл. За период с 1782 по 1784 г. банк предоставил конгрессу краткосрочных займов на сумму в 1272 тыс. долл.

Основное внимание в политике Р. Морриса было сосредоточено на достижении сбалансированного бюджета. Его деятельность была направлена на максимальное уменьшение федеральных расходов.

Главной статьей дохода конгресса в рассматриваемый период были иностранные займы, значительно выросшие по сравнению с предыдущим временем.

Кроме иностранной помощи, Р. Моррис добился значительных поступлений от штатов. В 1781 г. участие штатов выражалось в поставках продовольствия, погашении части федерального долга, а также в платежах в континентальную казну.

Взносы штатов были тем более значительны, что они приносили в казну звонкую монету.

Характерной чертой политики Р. Морриса был строгий режим экономии. В 1781 г. были ликвидированы некоторые армейские коллегии и ведомства, реорганизована служба госпиталей. Служба закупок одежды для армии перешла под начало самого Морриса. В одной только службе закупок продовольствия к 17 июня 1783 г. было уволено 250 человек, чье жалованье составляло 126 тыс. долл. в год[51].

Итак, основными чертами финансовой политики Р. Морриса были: сбалансированный бюджет, доходы от штатов, получаемые в звонкой монете, иностранные займы в больших размерах, использование в качестве средства обращения денежных знаков, обеспеченных золотом или серебром, режим экономии, строгая централизация в организации финансовой службы.

Однако оставался открытым вопрос: кто и каким образом будет оплачивать уже сделанные федеральные долги? В программе сторонников сильной центральной власти федеральному долгу отводилось особое место. Во-первых, его существование делало многочисленную армию кредиторов опорой и поддержкой центрального правительства. Во-вторых, регулярность выплаты процентных платежей укрепляла доверие к правительству и тем самым гарантировала успех дальнейших внутренних займов. Этими соображениями в значительной мере определялась политика Морриса в отношении федерального долга. До 1782 г. лишь облигации представляли собой долг конгресса, который он обязывался выплатить в звонкой монете. В феврале 1782 г. конгресс по настоянию Морриса провел учет и проверку других долговых обязательств федерального правительства, таких, как сертификаты квартирмейстерской службы, службы продовольственных закупок и, кроме того, армейских счетов. Все они были включены в федеральный долг, который в результате возрос с 11 млн. до 34 млн. долл. к весне 1783 г.

Обязав правительство возместить увеличившийся федеральный долг, Моррис и его единомышленники хотели заставить конгресс признать необходимым наделение центральной власти правом учреждения и сбора налогов, так как без этого стабильного источника дохода долг не мог быть погашен.

Кампания за предоставление права конгрессу учредить федеральный налог была начата в конгрессе сторонниками Морриса с самого начала 1781 г. 3 февраля 1781 г. комитет под председательством Джона Мэтьюза рекомендовал конгрессу учреждение 5%-ного налога на все товары, ввозимые в США из-за границы, кроме тех, которые поставлялись за счет центрального правительства или за счет правительств штатов[52].

Налог на импорт, по мнению Морриса, должен был означать только первый шаг. Кроме этого, он предлагал учредить налог на землю, подушный налог и налог на спиртные напитки. Эти суммы должны были пойти на оплату процента по федеральному долгу. Так как предложенный план противоречил положениям конституции США, то для принятия его требовалось согласие всех штатов.

В целях оказания давления на штаты и конгресс Р. Моррис распорядился прекратить выплату процентных платежей по облигациям. Это вызвало сильные волнения в среде кредиторов, на что и рассчитывал Моррис.

Для обсуждения создавшейся ситуации в конгрессе был создан комитет, состоявший из представителей всех штатов. 4 сентября 1782 г. он представил доклад, в котором содержалось требование к штатам внести сумму в 1200 тыс. долл. для оплаты процентов по государственным займам. Для этого рекомендовалось ввести следующие налоги: налог на землю в размере 1 долл. на 100 акров земли; подушный налог в размере 0,5 долл. на свободного мужчину в возрасте от 16 до 21 года, в размере 1 долл. на мужчину в возрасте от 21 до 60 лет, и в размере 0,5 долл. на рабов в возрасте от 16 до 60 лет; акцизный налог на спиртные напитки в размере 1/8 долл. на галлон. В качестве важного средства для погашения федерального долга предусматривалось использование фонда западных земель[53].

Однако в ходе обсуждения доклада в конгрессе выявились существенные разногласия между штатами, в результате чего предложения комитета приняты не были. Налог на землю вызывал трения между малоземельными штатами Новой Англии и обширными штатами Юга. Делегаты от Новой Англии, где земля была дорогой, предлагали за единицу налогообложения брать площадь земли, а южные штаты, где земля была дешевой, хотели добиться взимания налогов, исходя из ее цены. Подушный налог был крайне непопулярен в ряде штатов, кроме того, он поднимал вопрос о том, может ли налогообложение быть распространено на негров, против чего рьяно восставали южные плантаторы. Акцизный сбор мог вызвать широкое недовольство среди сельскохозяйственного населения.

Обсуждение ряда конкретных налогов вскрывало также сильные противоречия между восточными и западными штатами. Причем восточные штаты в качестве замены налогообложения предлагали использовать фонд незанятых западных земель, передав их в юрисдикцию конгресса[54].

Острые разногласия в конгрессе между штатами не дали возможности прийти к согласованному решению ни по одному вопросу, за исключением вопроса о налоге на импорт. Штаты, за исключением Род-Айленда, одобрили проект введения этого налога весной 1782 г. В результате отказа Род-Айленда утвердить это предложение налог на импорт в годы конфедерации так и не был введен в Соединенных Штатах.

*

Анализ финансовой политики конгресса в годы войны за независимость позволяет сделать определенные выводы.

На протяжении войны за независимость финансовая деятельность континентального конгресса была направлена на обеспечение нужд войны за независимость. Она подвергалась значительным изменениям, которые были связаны с изменениями в расстановке классовых сил в стране.

Финансирование военных действий в первые годы войны осуществлялось бумажными деньгами. Суть этой системы состояла в следующем: не имея в своем распоряжении золотой и серебряной наличности, конгресс оплачивал свои расходы бумажными деньгами, которые по окончании войны должны были изыматься из обращения путем учреждения налогов. Таким образом, война приносила обогащение купцам, промышленникам, плантаторам — поставщикам товаров для армии, а все издержки ложились на плечи рядового налогоплательщика. Подобная система финансирования безусловно устраивала значительные круги купечества, национальной промышленной буржуазии, плантаторов, представлявших умеренный лагерь революции.

На определенном этапе (а именно: до начала инфляции) эта система в некоторой степени отвечала запросам радикального лагеря революции. Он включал в себя наиболее революционно настроенные круги буржуазии, буржуазной интеллигенции, плантаторов и широкие народные массы. Отсутствие достаточного количества денежных средств в обращении препятствовало экономическому развитию колоний, затрудняло выплату долгов беднейшими слоями населения. Именно поэтому основным требованием фермерства в предреволюционный период в финансовом вопросе был выпуск «дешевых» денег, которые позволили бы расплатиться с долгами и тем самым выбраться из финансовой кабалы. В 60—80-е годы XVIII в. требование «дешевых» денег было своеобразным индикатором фермерских движений в стране. Дальнейшее финансирование войны демократические элементы видели на путях конфискации земельной и прочей собственности лоялистов. Широкие народные массы в первые годы поддержали политику конгресса, а в условиях начавшейся инфляции давление радикального крыла обусловило такие действия конгресса, как борьба со спекуляцией, политика фиксирования цен на товары, торговое эмбарго на вывоз продуктов питания и т. д.

Финансовое законодательство конгресса в годы войны за независимость привело к значительному обогащению промышленной буржуазии Северо-Востока, купечества, частично плантаторов, составлявших умеренный лагерь революции. В результате их позиция все более начинает смыкаться с платформой консервативных элементов, представленных земельными собственниками средних штатов, торгово-финансовыми кругами Северо-Востока.

В связи с приближением окончания войны встал вопрос о характере политической власти в послевоенный период. Консервативный лагерь революции (в лице Морриса, Гамильтона, Мэдисона) выдвинул свою программу будущего устройства США. Основное требование этого лагеря — сильная центральная власть, способная обуздать демократию и благоприятным для имущих слоев образом решить проблему государственных долгов, что означало бы дальнейшее обогащение правящих классов.

Отстранение народных масс от участия в политической жизни страны путем высокого имущественного ценза, наличие постоянной армии в качестве силы подавления демократических выступлений, твердая валюта в виде золотых и серебряных денег, прямые налоги с населения, учреждение банка, способствующего централизации свободного денежного капитала, — вот лишь некоторые черты строя, который, по мнению консервативного лагеря, должен был утвердиться в США.

Консолидация консервативных сил страны привела к перегруппировке фракций в самом конгрессе. Сторонникам сильной центральной власти удалось занять важные позиции в государственном аппарате. Р. Моррис, управляющий финансовым ведомством, под предлогом изыскания средств для оплаты федеральных долгов, поставил вопрос о необходимости создания собственных денежных фондов конгресса. Используя волнения в армии и давление кредиторов, фракция Морриса пыталась получить согласие конгресса и штатов провести целый комплекс мер, имеющих своей конечной целью создание государства, безусловно стоящего на страже интересов имущих.

Однако в годы войны за независимость объединенному консервативно-умеренному лагерю не удалось провести свою программу в жизнь. В конгрессе и стране были еще сильны позиции радикального лагеря революции, не давшего пересмотреть положения «Статей конфедерации» в этот период. События последующих лет привели к дальнейшему размежеванию сил и окончательной победе буржуазно-плантаторского блока в масштабе государства.

Анализ финансовой деятельности конгресса демонстрирует определенную противоречивость его политики вследствие давления как радикальных, так и консервативных сил лагеря революции. Кроме того, приведенный материал показывает, что консолидация сил, впоследствии приведших к принятию конституции 1787 г., началась значительно раньше, а именно в последние годы войны за независимость. Главный вывод заключается в том, что именно трудящиеся массы Америки вынесли на себе основную тяжесть военных расходов и принесли победу молодой республике.