Дебаты по проекту Дж. Буша-младшего о реформе государственных пенсий

В.П. Золотухин

---

70 лет тому назад, в августе 1935 г., в период Нового курса президента Ф. Рузвельта, в США был принят Закон о социальном страховании, предусматривавший введение государственных пенсий по старости, пособий инвалидам и безработным и ряд других социальных выплат населению. За годы своего существования Администрация по социальному страхованию (The Social Security Administration) оказала содействие множеству американцев. В настоящее время количество ее клиентов превышает 45 млн человек[1]. Средняя месячная пенсия по старости составляет 995 долл. для одного лица, а для супружеской пары престарелых – 1574 долл.[2] Эти деньги обеспечивают, хотя и скромный, но стабильный достаток. Некоторые могут добавить к этому частную пенсию, а также собственные сбережения. Но последние далеко не у всех являются большими (если имеются вообще). По данным комиссии Конгресса, в 1998 г. среднестатистическое число (медиана) сбережений на семью, включая пенсию по старости, составляло 17,4 тыс. долл.[3] Также по официальным данным, для одной трети американцев старше 65 лет государственная пенсия обеспечивала 90% всего их дохода[4]. Эта обширная и популярная социальная программа известна в США каждому. И в бытовом лексиконе, и в официальных документах она обозначается как «соушел секьюрити» (социальное страхование).

Ранее она считалась одной из наиболее успешных социальных программ. Но в последние годы в США развернулась оживленная дискуссия по поводу ее состояния и перспектив. В центре внимания находится вопрос о ее финансировании. Источником последнего является специальный налог на работающих. То, что собирается в виде этого налога, идет на выплату пенсий. Американцы называют такую систему «pay as you go» – плати по мере поступления доходов[5]. Получается, что судьба пенсий зависит от того, каково соотношение между числом работающих, выплачивающих соответствующий налог, и числом получателей выплат. Когда система только начала функционировать, это соотношение было благоприятным для финансирования, но постепенно, с годами, уменьшилось в несколько раз. Способствовали этому различные факторы: экономические, социальные и особенно демографические в связи с увеличением средней продолжительности жизни и соответствующим ростом числа здравствующих пенсионеров. Высказываются опасения, что в недалеком будущем система может обанкротиться, когда на пенсию начнут выходить американцы, родившиеся после Второй мировой войны, в годы так называемого бэби-бума.

Есть немало сторонников радикальной реформы пенсионной системы. Однако среди участников споров имеются и такие, которые не считают ситуацию катастрофической и полагают, что при определенных усилиях она может быть стабилизирована.

План президента Буша

Пенсионная реформа была одним из вопросов, присутствовавших в полемике предвыборной кампании по выборам президента в 2000 г. Участвовавший в этой кампании Дж. Буш-мл. касался этой темы в своих выступлениях. Так, в своей речи 3 августа 2000 г. по поводу выдвижения съездом Республиканской партии его кандидатуры в президенты он, обращаясь к обеим главным партиям, заявил, что настало время объединенными усилиями спасать систему социального обеспечения, предоставив молодым рабочим, на добровольной основе, право переводить на собственные счета часть пенсионного налога. Эти счета можно будет выгодно инвестировать и таким образом существенно пополнить свои сбережения к моменту выхода на пенсию[6].

В принятой на этом съезде платформе говорилось, что в случае победы Дж. Буша на выборах президента пенсионная реформа будет для него важнейшим приоритетом[7]. Заняв этот пост, Дж. Буш через три месяца после инаугурации, 2 мая 2001 г., подписал распоряжение о создании президентской комиссии по укреплению социального страхования (The President’s Commission to Strengthen Social Security). Комиссия должна была предоставить рекомендации, направленные на модернизацию системы социального страхования, упрочение ее финансового состояния. Модернизация будет предусматривать использование добровольных личных счетов, но в пенсиях, уже получаемых в рамках этой системы в настоящее время, изменений производиться не будет. Комиссия была создана на двухпартийной основе, по восемь человек от республиканцев и демократов. Руководителями комиссии были назначены демократ, бывший сенатор Д.П. Мойнихен и от республиканцев сопредседатель правления корпорации «Тайм-Уорнер» В. Парсонс[8]. Не только республиканцы, но лидеры демократов в Конгрессе заявили, что состав комиссии гарантирует поддержку ею плана президента.

3 августа 2001 г. президентская комиссия предоставила в соответствии с распоряжением о ее учреждении предварительный доклад на основе проделанной работы[9]. В докладе отмечалось, что социальное страхование является самой главной и самой популярной внутренней программой американского правительства. Для миллионов пенсионеров – это единственный или главный источник дохода, опора достойного и независимого существования. Однако дела этой программы не всегда шли гладко, отмечается в документе, были периоды финансовых трудностей, а в последнее время в обществе возник скептицизм, который можно охарактеризовать как кризис доверия. Авторы доклада подчеркивают, что кризис доверия является реальным: многие из работающих не уверены, что смогут в будущем получать пенсии в системе социального страхования.

Как отмечается в документе, эта система сталкивается с большими трудностями из-за действия демографических факторов: увеличения продолжительности жизни, с одной стороны, и падением рождаемости, с другой. В начале реализации этой социальной программы, в 1940 г., на одного получателя приходилось сорок работающих, сейчас – лишь немногим более трех. Вскоре будет два. Как бы ни были важны демографические факторы, отмечается в докладе, имеются и другие аспекты. Как утверждают авторы, использование рынка акций и личные инвестиции доступны теперь не только богатым и привилегированным. Благодаря расширению возможностей в получении высшего образования, постепенному уменьшению правовых и социальных барьеров для продвижения в экономике женщин и представителей меньшинств, массовому появлению новых предприятий в сфере бизнеса традиционные модели в сфере труда и занятости сильно изменились.

В докладе отмечается, что пенсионеры не имеют юридического права собственности на получаемые в рамках социального страхования пенсии и не могут ни инвестировать, ни передавать по наследству эти средства. В любой пенсионной системе, подчеркивают авторы, отсутствие юридического права собственности является источником нестабильности.

Члены комиссии считают особенно важным обратить внимание на три заключения, к которым она пришла.

«Если мы хотим иметь здоровую систему поддержки завтрашних пенсионеров, все поколения американцев должны больше делать сбережений и инвестиций. Система социального страхования, как она действует сегодня, не способствует индивидуальным сбережениям и инвестициям. Работники имеют слабое чувство собственности и плохо представляют себе, что им полагается. Многие потеряли веру в то, что они когда-нибудь что-либо получат. Нынешняя система в финансовом плане нежизнеспособна. Если не осуществить реформу, система социального страхования не сможет обеспечить в будущем завершающих свой трудовой путь без постепенного сокращения пенсий, или увеличения пенсионного налога, или огромных государственных займов. Необходимо действовать сейчас»[10]. В докладе также говорится: «Сегодня существует возможность не только для анализа и дебатов… Впервые пенсионная программа может стать не пассивным, а активным инструментом для достижения личного финансового благосостояния»[11]. По замыслу авторов доклада, таким инструментом пенсионная система должна стать благодаря использованию личных пенсионных счетов.

В декабре 2001 г. был опубликован завершающий доклад под названием «Укрепление социального страхования и создание собственного богатства для всех американцев»[12]. В начале доклада изложены сформулированные президентом Бушем принципы реформирования социального страхования. Модернизация не изменит пенсий тем, кто получает их сейчас, а также тем, кто завершит свой трудовой путь в ближайшие годы. Если в системе социального страхования образуются финансовые излишки, они могут расходоваться только на нужды социального страхования. Пенсионный налог на поддержание системы социального страхования не подлежит увеличению. Правительство не должно использовать средства из фондов системы социального страхования на биржевом рынке. При модернизации необходимо сохранить пособия, выплачиваемые инвалидам и наследникам, а также включать индивидуально контролируемые добровольные личные пенсионные счета в ту сетку безопасности, которой является система социального страхования.

В докладе сообщалось, что комиссия разработала три альтернативные модели реформы, в каждой из которых центральное место отведено персональным счетам. По утверждению авторов, благодаря применению персональных счетов работающие смогут сделать сбережения и в будущем получать большие пенсии, чем выплачиваются сегодня.

Как говорится в докладе, 1-я модель устанавливает добровольный личный счет, но не предусматривает других изменений в структуре выплат и доходов. Работники могут добровольно положить 2% облагаемой налогом заработной платы на свой персональный счет. В обмен на это традиционные выплаты (пенсии и т.д.) по социальному страхованию заменяются средствами из личного счета, помноженными на показатели инфляции, вследствие чего увеличены на 3,5%. В этой модели предусматриваются дополнительные бюджетные вложения в финансовый фонд системы начиная с 30-х годов XXI в.

2-я модель позволит в будущем получать пенсии и т.п. по социальному страхованию по крайней мере на нынешнем уровне, при этом с учетом инфляции, а людям с низкими доходами увеличить пенсии. При второй модели введение личных счетов происходит без увеличения налогов или каких-либо дополнительных платежей. Платежеспособность системы обеспечивается так же, как и баланс между расходами и доходами. Работники могут добровольно перевести 4% своей зарплаты (до 1000 долл. в год) на персональный счет, максимальная сумма индексируется ежегодно соответственно росту зарплаты. Никаких дополнительных платежей от работника не требуется. Традиционные платежи по социальному страхованию компенсируются выплатами из персонального счета с индексацией на показатель инфляции, дополнительно увеличенный на 2% от этого показателя. Предусмотрены дополнительные выплаты низкодоходным гражданам и наследникам. Благодаря использованию личных счетов работники в целом будут получать по социальному страхованию больше, чем при нынешнем порядке.

3-я модель при использовании личного счета позволяет работникам достичь уровня пенсий и т.п., установленного существующим ныне законом или превзойти его. Платежеспособность системы достигается увеличением выплачиваемых работниками платежей или сокращением пенсий и т.п.

Согласно этой модели личный счет образуется следующим путем. Взнос части налога на зарплату – 2,5% (до 1000 долл. ежегодно с учетом индексирования зарплаты). К этому каждый участвующий в данной модели добавляет в личный счет 1% от пенсионного налога. Что касается этого взноса, то он частично субсидируется (в прогрессивном порядке) возмещаемым налоговым кредитом. Предполагается, что по этой модели те, кто используют персональные счета, выиграют при получении пенсии и других пособий[13].

Автору представляется целесообразным отметить сообщение из выступления 2 октября 2002 г. на слушании в Комитете сената США по финансам экономиста, старшего научного сотрудника Брукингского института П. Орсага: «Говорят, что большинство членов комиссии отдают предпочтение 2-й модели»[14].

Резюмируя рассмотрение трех альтернативных моделей, авторы доклада заявляют, что использование добровольных персональных счетов укрепит систему социального страхования. Пенсионное обеспечение улучшится, поскольку личные счета будут способствовать увеличению сбережений. Улучшится положение вдов, разведенных граждан, низкодоходных семей, всех, кому может угрожать бедность в старости. Сбережения по социальному страхованию будут передаваться по наследству.

Президентская комиссия рекомендовала посвятить по крайней мере один год дискуссии по вопросам, поставленным в ее докладе, и лишь затем принимать соответствующее законодательство. Обстоятельства сложились так, что дебаты о реформе продолжаются и по сей день, законодательного оформления она пока еще не получила. К присутствовавшим с самого начала разногласиям между двумя партиями (а в некоторой степени внутри них) и последствиям экономического спада прибавились такие крупные события, как террористическая атака на США 11 сентября 2001 г., начавшаяся осенью 2003 г. война в Ираке, катастрофические результаты прошедших недавно ураганов. Эти факторы уменьшили первоочередность реформы, но отнюдь не сняли ее с повестки дня. Об этом говорят следующие факты. На протяжении всех первых четырех лет своего президентства Буш в многочисленных выступлениях и в официальной обстановке и во время неформальных встреч с общественностью возвращался к этой теме, излагая свою позицию. Большое место отведено этой теме в платформе Республиканской партии на президентских выборах 2004 г., принятой 31 августа 2004 г. В октябрьских дебатах между Бушем и Керри президент вновь подтвердил свою позицию и критиковал бездействие демократов.

В 2005 г. Буш совершил целый тур, посетив более половины всех штатов. Его выступления целиком были посвящены необходимости реформы социального страхования.

Критики плана Буша

Демократы выступили против проекта реформы социального страхования, предложенного президентом Бушем. Центральная идея программы Буша о введении персональных счетов была ими отвергнута и охарактеризована как попытка приватизировать систему социального страхования. В платформе съезда Демократической партии, принятой в конце июля 2004 г., было сказано: «Мы абсолютно преданы сохранению системы социального страхования. Это соглашение между поколениями, позволившее десяткам миллионов американцев после выхода на пенсию жить достойно, а не в бедности. Демократы являются сторонниками прогрессивных, гарантированных выплат людям старших возрастов и инвалидам, независимо от колебаний рынка и экономики. Мы против того, чтобы пенсии работникам сокращались, только потому, что они также заслужили выплаты по государственным пособиям. Мы отменим дискриминационные законы, которые ущемляют интересы рабочих и их семей, в то время как другие могут получать полные выплаты. Поскольку для покрытия огромных дефицитов при администрации Буша миллиарды долларов были изъяты из фондов социального страхования, самый важный шаг, который мы можем предпринять для укрепления социального страхования, – это восстановление финансовой дисциплины. Социальное страхование важно для всех американцев, демократов и республиканцев, и его укрепление должно быть общей задачей»[15].

Во время кампании по выборам президента 14 октября 2004 г. состоялись телевизионные дебаты по внутренним проблемам США между Дж. Бушем и кандидатом от Демократической партии на пост президента сенатором Дж. Керри. Отвечая на вопрос телевизионного ведущего Б. Шифера (от общенациональной компании Си-би-эс) о перспективах социального страхования, Дж. Керри сказал: «Вы только что слышали слова президента о том, что молодые люди смогут брать деньги, принадлежащие системе социального страхования, и помещать их на свои собственные счета. Мои дорогие соотечественники, американцы, ведь это путь к катастрофе. Бюджетное управление Конгресса заявило совершенно четко, что если вы примете план президента, то в системе социального страхования образуется дефицит в 2 триллиона долларов, поскольку те, кто работает сегодня, оплачивают пенсии сегодняшним пенсионерам. И Бюджетное управление Конгресса (а оно не связано с какой-либо партией) прогнозирует понижение пенсий на 25–40%… Мы будем защищать социальное страхование, я не буду приватизировать его, я не уменьшу пенсий. Мы будем соблюдать финансовую дисциплину и позаботимся о системе социального страхования»[16].

Далее Б. Шифер сказал, обращаясь к Керри: «Необходима реформа, а вы сказали, что не будет изменений». Керри ответил: «Отнюдь нет… В 90-х годах нам удалось накопить 5,6 триллиона для укрепления системы социального страхования. Средств от сокращения налогов с 1% населения – самых состоятельных хватило бы на финансирование социального страхования до 2075 г. Президент решил отдать эти средства от сокращения налогов самым богатым… Я поддерживаю сокращение налогов для среднего класса, а не для тех, кто имеет доход более 200 тыс. долларов в год… У меня есть план вновь обеспечить американцев работой. И если мы будем соблюдать финансовую дисциплину, обеспечим рабочие места, мы поправим дела в системе социального страхования»[17].

Члены Конгресса от Демократической партии не раз заявляли о своем отрицательном отношении к плану Буша. Это проявилось, например, при создании вышеупомянутой Комиссии по подготовке реформы. Лидер демократов в сенате Т. Дэшл (сенатор от штата Южная Дакота) заявил по поводу этой комиссии, что это «определенным образом настроенная группа, целью которой является приватизация социального страхования»[18].

Лидер демократов в палате представителей Р. Гепхардт (конгрессмен от штата Миссури) сказал, имея в виду предложение Буша о персональных счетах: «Зная о том, что происходит на бирже последние 6 месяцев, я поражен тем, что президент выдвигает эту идею»[19].

Корреспондентка «Ассошиэйтед Пресс» Л. Меклер сообщала, что большинство демократов выступают против того, чтобы средства для персональных счетов изымались из фондов системы социального страхования. В ее статье приводятся слова сенатора-демократа Б. Микулски (штат Нью-Джерси), которая заявила, что «нам нужны гарантированные пенсии, а не игра на бирже»[20].

Республиканцы упрекают демократов в том, что те критикуют проект Буша, но не выдвигают альтернативного плана. Газета «Вашингтон Таймс» посвятила статью этой теме. В ней, в частности, приводятся следующие аргументы К. Греко – пресс-секретаря конгрессмена П. Де Фазио (демократ, штат Орегон): «Демократы, включая их босса, хотели бы ознакомиться со спецификой плана Буша, прежде чем формально предлагать свои проекты». Автор статьи Э. Фэган рассказывает о некоторых предложениях демократов, пока еще находящихся лишь в стадии обсуждения. Например, сенатор-демократ от штата Западная Виргиния Дж. Рокфеллер IV выступает за то, чтобы не продлевать сокращение налогов для трети налогоплательщиков – более состоятельных и за этот счет поддержать платежеспособность системы социального страхования[21].

Эксперт из Фонда столетия (The Century Foundation) Г. Энриг-мл. опубликовал в январе 2005 г. развернутый анализ дебатов по пенсионной реформе под названием «Десять мифов о социальном страховании». Автор отмечает в начале статьи: «Развернувшиеся дебаты окрашены многими мифами, распространяемыми адвокатами приватизации социального страхования и средствами массовой информации»[22]. Оперируя данными из официальных источников, автор статьи убедительно опровергает эти мифы.

Миф № 1: социальное страхование переживает кризис и находится перед угрозой банкротства. Энриг пишет: «Даже если бы Конгресс не стал ничего делать с системой социального страхования, программа была бы в состоянии выплачивать (курсив Г. Энрига. – В.З.) гарантированные пенсии в полном размере до 2042 г., как утверждают члены ее попечительского совета. После этого около 70% полагающихся выплат могут быть профинансированы. Находящееся вне партий Бюджетное управление Конгресса еще более оптимистично (курсив Г. Энрига. – В.З.): оно прогнозирует, что даже без изменений система социального страхования в состоянии выполнить полностью свои обязательства до 2053 г., после чего может осуществлять выплаты в размере около 80%… В долгосрочном плане система будет сталкиваться с финансовыми проблемами, но это далеко от “кризиса” в любом толковании этого слова».

Миф № 2: система социального страхования неплатежеспособна. Предсказывают, что она обанкротится к 2075 г. Но, как подчеркивает Г. Энриг, достаточно отменить сокращение налогов с одной трети налогоплательщиков (более богатых), и полученных от этого средств хватит для решения финансовых проблем системы социального страхования.

Миф № 3: фонды системы не обеспечены реальными ценностями. Это утверждение полностью лишено оснований, поскольку активы фондов состоят из ценных бумаг казначейства США.

Миф № 4: финансовые проблемы якобы обострятся в 2018 г. Г. Энриг возражает: некоторая бюджетная поддержка потребуется, но у системы еще будут свои средства по крайней мере на 10 лет после 2018 г.

Миф № 5: пользование системой социального страхования невыгодно. Автор статьи опровергает данное утверждение, отмечая, что подавляющее большинство клиентов этой системы получает пенсии весьма выгодные, даже учитывая средства, уплачиваемые ими в качестве пенсионного налога в период трудовой деятельности. Пенсии также выше, чем при страховании в частных компаниях. В системе социального страхования пенсии индексируются с учетом инфляции, а частные компании этого обычно не делают.

Миф № 6: выплаты по социальному страхованию слишком щедрые. Г. Энриг не согласен с этим. Для семейного работника со средним заработком пенсия составляет около 63% зарплаты, для более высокооплачиваемых – 45%. В 2003 г. для 34% ушедших в отставку пенсии составляли не менее 90% всего их дохода, а для 65% пенсионеров – более половины их дохода. Он заключает: хотя гарантированные пенсии социального страхования отнюдь не являются слишком высокими, они позволяют пожилым людям жить в достатке. Поддержка по линии социального страхования явилась главным фактором, благодаря которому процент бедных среди пожилых людей, составлявший до 1960 г. более 35%, к настоящему времени опустился до уровня менее 10%.

Миф № 7: приватизация укрепит систему социального страхования. Автор статьи считает, что использование персональных счетов не только не укрепит систему социального страхования, но, напротив, ослабит ее. Оно немедленно приведет к серьезнейшему кризису системы. Для того чтобы выплачивать пенсии, федеральному правительству придется делать огромные займы. Особенно пострадают инвалиды и люди, потерявшие кормильца.

Миф № 8: сегодняшние молодые работники больше всех выиграют от приватизации. Оспаривая это утверждение, Энриг пишет, что как раз на молодое поколение ляжет бремя издержек от трансформации системы. Это будет связано с новыми долгами и отсутствием стабильных гарантированных уровней страховых выплат.

Миф № 9: благодаря приватизации уходящие в отставку смогут передавать наследникам средства со своих персональных счетов в системе социального страхования. По мнению автора статьи, «большинство работников не сможет завещать своим наследникам средства, инвестированные в персональные счета (курсив Г. Энрига. – В.З.). При существующих финансовых правилах, объясняет он, такая передача по наследству будет невозможной для большинства пенсионеров, за исключением самых состоятельных, располагающих необходимыми активами.

Миф № 10: нет реформ, которые могли бы помочь сохранить социальные выгоды, предоставляемые существующей системой страхования. Возражая по этому поводу, Энриг указывает, что прогнозируемое на период после 2042 г. образование дефицита в системе может быть преодолено посредством умеренного уменьшения пенсий и некоторого повышения финансовых поступлений и т.п. Он утверждает, что комбинация таких изменений усилит финансовое состояние системы в долгосрочном плане, сохранив преимущества, сделавшие ее столь успешной.

В средствах массовой информации идею персональных личных счетов стали называть частичным свертыванием системы социального страхования. В своей оценке Дж. Маршалл, имеющий в Интернете свой сайт «Заметки об актуальных проблемах», высказывает следующие соображения:

«Идея о частичном свертывании социального страхования – это явный обман. Цель плана – полностью ликвидировать систему социального страхования и заменить ее государственной программой пенсионных счетов, в которой каждый выплывает или тонет, как удастся. Если вы не сумели за вашу трудовую жизнь сберечь достаточно, вам не повезло. Если вас постигла неудача с инвестициями или умерли рано, вы оставили несчастными детей. В крайнем случае создадут новую программу вспомоществования (welfare) для стариков, которые могут доказать, что умрут или окажутся без средств к существованию без подачек от государства. Но полностью исчезнет нынешняя система, в которой каждый американец, вносивший в нее свою лепту в течение своей жизни, имеет свой гарантированный фундамент при уходе на пенсию, который не может быть отобран у него, а принадлежит ему, обеспечивая комфорт и достоинство на оставшуюся часть жизни после долгих трудовых лет. Если вы сомневаетесь, что цель плана – полная ликвидация системы социального страхования, вы просто наивны. Посмотрите на структуру всех этих предложений о частичном свертывании. Они все предназначены для того, чтобы выкачать деньги из системы, ослабить ее, вызвать кризис, о существовании которого сейчас говорит безосновательно президент Буш и усиливает давление, чтобы завершить процесс ликвидации. Речь идет не о платежеспособности, а об идеологии людей, которые не приемлют, не одобряют почти всеобщую программу гарантированных пенсий, которую Америка имела семь десятилетий. Таков план, и вот какова ставка»[23].

Член палаты представителей Д. Янг (республиканец от штата Аляска) заявил в интервью журналистам, что не согласен с утверждением Буша о якобы существующем в системе социального страхования кризисе, что он категорически отвергает предложение президента о приватизации системы. Янг сказал также: «Я отнюдь не уверен, что средний американец знает, как надо инвестировать акции. Я не хочу, чтобы к этому был причастен Уолл-Стрит»[24].

Сторонники плана президента Буша

Взгляды тех, кто поддерживал план Буша с предложениями по реформе системы социального страхования, нашли отражение в серии статей, помещенных на сайте организации “Freedom Works” (Свобода в действии). Подзаголовок названия «Граждане – за здоровую экономику и мощную Америку». Отмечается, что она представляет собой массовую общенациональную организацию (более 700 тыс. членов), выступающую за снижение налогов, ограничение государственного вмешательства, расширение свободы для всех[25]. Эта консервативная организация активно поддерживает президента Буша, республиканскую партию, часто представляет страницы своего издания деятелям этой партии. Мы рассматриваем в статье несколько материалов этой серии.

12 января 2005 г. напечатана статья известного политического деятеля, бывшего члена палаты представителей США Дж. Кемпа о влиянии реформы социального страхования на будущее американской экономики. Кемп пишет:

«Сегодня американская экономика, несмотря на ее прочность и деловую хватку нашей нации, страдает от 75-летнего похмелья вследствие ряда ошибочных и неудачных социалистических проектов. Примерами этого являются наши испытывающие трудности и устаревшие социальные программы, наш конфискационный налоговый кодекс и возрастающее бремя государственного регулирования. Мы должны реформировать эти системы, устранить этот мертвый груз с нашей экономики, и как раз этого хочет президент… Социальное страхование – крупный компонент федерального бюджета, и действуя по принципу выплаты расходов по мере получения доходов (pay-as-you-go), эта система является одним из важнейших факторов, препятствующих здоровой бюджетной политике…

Мы уже отстаем. Более двадцати стран уже реформировали свои пенсионные системы, заменив программы “расходы по мере получения доходов” на персональные счета, которыми работники владеют и могут их контролировать. При этом мы не можем допустить слишком маленькие персональные счета, ибо это не позволит реформировать систему фундаментально»[26].

9 февраля 2005 г. опубликована статья Кемпа «Дальновидная внутренняя программа президента», где он заявляет: «Стремясь к демократизации капитализма, используя широкую программу внутренней политики, Буш опирается на идеалы Декларации о независимости, Прокламацию об эмансипации, мечты доктора Мартина Лютера Кинга, чтобы выполнить предназначение Америки»[27]. Кемп далее говорит о выдвинутой недавно Бушем концепции «общества собственников» (the ownership society) и связи ее с упомянутыми выше традициями. В качестве одного из главных инструментов реализации этой концепции Кемп называет идею Буша о персональных счетах социального страхования.

Лидер республиканского большинства в сенате Билл Фрист 3 марта 2005 г. выступил с речью «Примем реформу об укреплении социального страхования в этом году». Он сказал: «Республиканское большинство действовало активно, стремясь проникнуть в суть проблемы, привлечь граждан к диалогу о проблеме. Собрания проводились в местных общинах по всей стране. Эта тема обсуждалась на конференциях. Были организованы контакты с представителями администрации, с ведущими экспертами, с членами палаты представителей. После того как пройдут открытые публичные дебаты, выдвинутые идеи будут поставлены на голосование. Надо решать проблему сейчас, чтобы в будущем не было необходимости в радикальной операции»[28].

Активный деятель консервативного направления Дж. Уоттс 11 марта 2005 г. опубликовал статью «Настало время для консерваторов возглавить движение за реформу социального страхования». Он пишет, что, несмотря на очевидную необходимость реформировать эту систему, многие в политических кругах, включая, к сожалению, и консерваторов, не стремятся к реформе. Демократы надеются таким образом набрать политические очки, некоторые республиканцы боятся включаться в игру. «Дебаты по реформе социального страхования охватывают вопросы, по которым консерваторы выступают уже давно: семейные ценности, экономические возможности, финансовая дисциплина. Мы имеем прекрасную возможность улучшить жизнь всех американцев. Мы имеем президента, способного смело руководить… Я обращаюсь к консерваторам с ясным посланием. Давайте сейчас приступим к укреплению социального страхования. Давайте откроем дорогу к собственности для всех американцев»[29].

В заметке, напечатанной в том же издании 15 февраля 2005 г., активист организации «Свобода в действии» М. Кибб рассказывает о массовой кампании в поддержку плана Буша. Рядовые члены организации встречали президента на каждом его выступлении во время тура Буша по штатам. Они участвовали во встречах в столице страны, а затем в восьми штатах. Активисты из Северной Каролины приехали в столицу на чартерном автобусе. Двое из них беседовали с президентом на трибуне, они выразили поддержку предложению о личных сберегательных счетах. Один из участников встречи, Джон Райт из штата Юта, был приглашен в столицу присутствовать на выступлении Буша в Конгрессе с посланием о положении страны. В заключение автор пишет: «В то время, как президент продолжает свой тур, посвященный реформе социального страхования, члены организации “Свобода в действии” будут встречать его на каждой остановке. Несомненно, просветительная и мобилизационная деятельность таких объединений, как “Свобода в действии”, – это единственный путь побудить Конгресс к действию и сделать персональные пенсионные счета реальностью для американских тружеников»[30].

Диалог между консерватором и либералом

Общенациональная телевизионная корпорация некоммерческого, общественного телевидения “The Public Broadcasting Service – PBS” опубликовала в Интернете 16 февраля 2005 г. текст показанной ею телевизионной программы «Дебаты о социальном страховании», в которой участвовали ведущие от Пи-би-эс и два эксперта. Начиная передачу, ведущий Дж. Браун сказал: «За деталями персональных счетов и других возможных изменений в системе социального страхования стоят большие философские вопросы о роли государства и индивидуальной свободы. Под таким углом зрения борьба за социальное страхование – это битва идей. Таков подход участников встречи – политолога из Йельского университета, автора книги “Разделенное государство всеобщего благосостояния” Дж. Хэккера и Динеша Д’Суза, сотрудника Гуверовского института при Стэнфордском университете, его последняя книга “Письма к молодому консерватору”»[31].

Первый вопрос ведущего обращен к Д. Д’Суза: «Какая большая идея лежит в основе стремления осуществить перемены в социальном страховании?»

Д. Д’Суза: «Я думаю, что реформа социального страхования – это часть переосмысления роли государства, которое осуществляется уже несколько лет. В течение 50 лет, когда по существу ветви правительства находились под контролем, были созданы многочисленные программы… Они основывались на представлениях, которые оказались ложными… на самом деле миллионы людей, нуждавшихся в вспомоществовании, теперь заняты производительным трудом. Теперь мы имеем дело с самым большим мифом о том, что свободные граждане якобы не могут обеспечить себя, после того как завершают трудовой путь. В конце концов мы видим контраст между идеей гражданина, рассчитывающего на свои силы, с одной стороны, а с другой, человека, становящегося как бы слугой государства».

Ведущий – Дж. Хэккеру: «Вы так же представляете себе контекст дебатов?»

Дж. Хэккер: «Нет, я не думаю, что был такой широкий пересмотр… По многим аспектам американцы решили, что их устраивает роль, которую правительство играет в обеспечении основ финансовой безопасности. И я думаю, что как раз в этом смысл дебатов. Социальное страхование – это уникальная из современных программ, представляющая собой основу, опираясь на которую, американцы сами могут делать сбережения и инвестировать. Я полагаю, что ни одна из сторон в дебатах не рассматривает программу социального страхования как единственный источник дохода для пенсионеров. Вопрос в том, должен ли существовать такой фундамент защиты в форме системы социального страхования. И я полагаю, что консервативная атака на эту систему по существу направлена на элиминирование такой фундаментальной формы страхования».

Ведущий спрашивает Д. Д’Суза, как понятие персональных счетов вписывается в изменение представлений о роли государства?

Д. Д’Суза, по его словам, предпочел бы не пользоваться услугами социального страхования. «Я позабочусь сам о своей старости. Когда я достигну пожилого возраста, я буду обращаться к своей семье, или к частным благотворительным организациям, или в конце концов, если у меня нет средств, это моя вина. Да, но позволит ли мне правительство поступить так? Нет. Они заставят меня включиться в программу. Они будут принудительно забирать часть моей зарплаты. Это не страхование, поступая так, правительство прибегает к принуждению». Д’Суза подчеркивает, что план Буша дает возможность выбора. По его оценке – это подход в духе нового консерватизма: не против участия государства, а экспериментирование с государственными программами, с целью улучшить их работу.

Ведущий – Дж. Хэккеру: «В глазах рядовых граждан система социального страхования – это инструмент для сбережений, или более широкая программа для страхования?»

Дж. Хэккер считает, что для программы характерны обе функции. В ее деятельности есть разные направления: во-первых, предоставление пенсии, но, кроме того, около трети всех платежей системы идет на выплаты инвалидам, людям, потерявшим кормильца; она выполняет роль фундамента финансовой безопасности, критически важного для тех, кто к выходу на пенсию по тем или иным причинам остался без других сбережений. «Современная структура социального страхования обеспечивает защиту во всех этих аспектах, а предложения президента ставят все это под угрозу. Разговор идет не о собственности самой по себе. По сути дела имеется в виду освободить правительство от риска, с которым индивидуально не могут справиться работники и их семьи».

Ведущий – Дж. Хэккеру: «Влияет ли на все это исторический поворот, о котором говорит Д. Д’Суза?»

Дж. Хэккер согласен, что идет исторический поворот. Безусловно, осуществляется широкий пересмотр публичных социальных программ, особенно в последние годы, когда консерваторы добились политической власти. «Но если вы спросите людей, поддерживают ли они систему социального страхования или другие широкие социальные программы страхования, как Медикэр, очень мало подтверждений того, что произошли значительные перемены в подходе общественности к этим программам. И что более важно, я исследовал нестабильность доходов семей и обнаружил, что нестабильность осталась на том же уровне, что и двадцать или тридцать лет тому назад. В свободной, динамичной, конкурентоспособной экономике, которую президент Буш хочет создать и развивать, должны ли существовать основные институты финансовой защиты американцев, с тем чтобы им были обеспечена безопасность при уходе на пенсию?»

Д. Д’Суза утверждает, что последние 50 лет система социального страхования выплачивает пенсионерам значительно больше, чем они вносили на ее счет. Образовался большой долг. Прогнозы на будущее – все больше стариков и все меньше работников, поддерживающих пожилых. Отсюда – перспектива банкротства программы. Говорят, что мы передаем деньги от более богатой части населения – молодых более бедному слою – старикам. Д. Д’Суза заявляет, что старики самая благополучная часть населения, «располагающая значительным богатством», и заключает: «Итак, система социального обеспечения вопреки духу либерализма, можно сказать, облагает налогом менее преуспевающих, чтобы поддержать более благополучных, и ставит молодых в наиболее нестабильные и необеспеченные условия – всю жизнь делать взносы в программу, обреченную на банкротство».

В заключение ведущий Дж. Браун спрашивает, какое значение изменения в системе социального страхования будет иметь с точки зрения развития других сфер внутренней политики?

Дж. Хэккер: «Это заслуживающий внимания прецедент, если мы не сможем защитить важную роль правительства в создании фундамента, на котором люди могут делать свои сбережения, тогда я не думаю, что мы сможем утверждать роль правительства в обеспечении экономической безопасности более широкого плана, роль, которая получила поддержку подавляющего большинства американского народа и проводилась в жизнь демократическими и республиканскими президентами за последние пятьдесят-шестьдесят лет».

Отвечая на тот же вопрос, Д. Д’Суза говорит: конечно, люди хотят благополучия, когда закончен трудовой путь. И дебаты не об этом, а о том, каким путем лучше добиться этого. Правительственные программы существуют более полустолетия без изменений. Каждая попытка перемен встречается в штыки, как будто речь идет о самом существовании программы. Буш предпринял весьма умеренную попытку некоторых изменений. Если они не сработают, от них можно отказаться. «Реакционные защитники социального страхования» боятся, что предложения Буша окажутся эффективными, и это «поставит под сомнение представление о том, что правительство должно вмешиваться в жизнь своих граждан»[32].

* * *

Пенсии по старости и другие платежи по линии государственной Администрации социального страхования получают сейчас более 40 млн американцев. Это одна из самых крупных социальных программ США. Она существует с 1935 г., с эпохи Нового курса Ф. Рузвельта. В зависимости от экономической, финансовой ситуации за эти годы в систему социального страхования вносились коррективы, но кардинальных перемен не было. Заняв пост президента, Дж. Буш-мл. поставил вопрос о необходимости реформы ее финансирования. Пенсионный фонд формируется из средств специального налога, уплачиваемого работающими клиентами этой социальной программы и предпринимателями. Важнейшее значение имеет соотношение между количеством работающих и пенсионеров. В период основания программы на одного пенсионера было до 40 работников, сейчас 3, а в ближайшее время будет и 2 и т.д. Выход на пенсию поколения «бэби-бума» резко обострит ситуацию. Систему социального обеспечения ждут большие финансовые трудности.

Буш еще в 2001 г. предложил реформировать финансовый механизм социального страхования. Главная идея – разрешить молодым работникам создавать из части пенсионного налога личные счета, которые должны инвестироваться в надежные акции и ценные бумаги, и к моменту выхода на пенсию они обретут уровень солидных сбережений. Республиканцы, за малым исключением, поддержали план Буша. Демократы назвали идею личных счетов провокацией, грозящей со временем разрушить всю систему.

Террористическая атака 11 сентября 2001 г., война в Ираке, последствия экономического спада, разногласия между партиями и внутри них, медлительность Конгресса и т.д. привели к затягиванию дебатов. Буш, и раньше многократно выступавший с предложением о реформе, развил особенно активную деятельность с начала 2005 г., организовав тур по многим городам, посетив более половины штатов страны за первое полугодие. Он надеялся, что к началу осенней сессии Конгресса закон о реформе будет подготовлен. Однако этого не случилось. Ряд обстоятельств помешали этому: продолжение войны в Ираке; катастрофические последствия ураганов и необходимость принятия мер срочной помощи, потребовавших многомиллиардных расходов; на очереди стояли также вопросы, связанные с бюджетными ассигнованиями, проблемами нелегальной иммиграции, ростом цен на бензин и др.

Принятие закона о реформе системы социального страхования остается в ряду первоочередных задач для президента и Конгресса.