Политика США в отношении пространств и ресурсов Мирового океана в годы холодной войны (середина 1940-х — начало 1970-х гг.)^*

Г.Е. Гиголаев

Гиголаев Герман Ефимович — кандидат исторических наук, старший научный сотрудник Института всеобщей истории РАН; старший научный сотрудник Центра информационно-аналитического сопровождения деятельности Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации ГНИУ СОПС Минэкономразвития и РАН.

Значение моря и морской деятельности в истории Соединенных Штатов Америки трудно переоценить. В настоящее время около 60% населения США проживает в приморских регионах, вдоль Атлантического и Тихоокеанского побережий расположено большинство крупнейших американских городов[1]. К концу Второй мировой войны США превратились в сильнейшую мировую державу, представляющую собой крупнейшую экономику планеты, обладающую к тому же впечатляющей военной мощью, опирающейся на монопольное владение атомным оружием. Особое место занимала морская составляющая этого могущества. После окончания войны США обладали сильнейшими военно-морскими силами в мире и крупнейшим (60% мирового тоннажа) транспортным флотом[2]. Кроме того, США обзавелись многочисленными заморскими базами. В общем, можно было констатировать, что они достигли выполнения практически всех условий, отмеченных А. Мэхеном еще на рубеже XIX–XX вв. в качестве необходимых для достижения “морского могущества” (или статуса “морской державы” — “sea power”)[3].

Война показала важность контроля над морскими путями, причем не только из чисто военных соображений, но и по причинам более общего характера. Одной из этих причин была потребность США в бесперебойном снабжении заморским сырьем как для поддержания военной мощи, так и для развития экономики в целом. Именно война побудила Америку всерьез задуматься о переориентации с собственных источников получения углеводородов на ближневосточные[4].

Кроме того, помимо использования Мирового океана в целях осуществления военно-морской деятельности и торгового мореплавания, больше внимания стало уделяться вопросам изучения и освоения его минеральных и водно-биологических ресурсов (ВБР). Это привело к тому, что начались попытки сформулировать национальную политику в отношении контроля и управления морскими пространствами и ресурсами за пределами узкой полосы территориального моря. Двадцать восьмого сентября 1945 г. была опубликована так называемая Прокламация президента Г. Трумэна, точнее, в тот день свет увидели два документа, в которых декларировалась политика США в отношении прибрежного рыболовства и ресурсов континентального шельфа (“Политика США в отношении ресурсов дна и недр континентального шельфа” и “Политика США в отношении прибрежного рыболовства и определенных областей открытого моря”). В этих документах было заявлено, соответственно, о праве США на минеральные ресурсы дна и недр шельфа, т.е. областей, находящихся за пределами территориальных вод США, покрытых водами открытого моря, до глубины в 100 морских саженей (600 футов)[5] и о праве устанавливать рыбоохранные зоны для сохранения и бережного использования рыбных ресурсов в акваториях, прилегающих к территориальным водам США[6].

Новизна этого подхода, согласно которому ряд пространств и ресурсов Мирового океана за пределами национальной юрисдикции прибрежного государства ставился под контроль этого государства, вела к созданию правового прецедента, поскольку США в одностороннем порядке провозглашали права на то, что раньше представляло собой «res nullus» — т.е. ничью вещь[7]. Надо отметить, что, хотя в историю документы вошли, будучи связаны с именем Г. Трумэна, их подготовка и, соответственно, формулирование декларируемого в них подхода, началось еще в бытность президентом США Ф.Д. Рузвельта, в разгар Второй мировой войны.

Судя по опубликованным документам, инициатором распространения американского суверенитета на недра шельфа был министр внутренних дел Г. Икес. В июне 1943 г. он обратился к Рузвельту с соответствующим предложением[8]. Безусловно, в наибольшей степени Икеса интересовала возможность использования нефтяных запасов, поскольку нужды экономики военного времени, ведения военных действий и снабжения нефтью и нефтепродуктами союзников оказались тяжким бременем для американской нефтедобывающей отрасли[9]. Рузвельт одобрил это предложение и поручил создать орган с участием представителей министерства внутренних дел, Госдепартамента и других заинтересованных ведомств для обсуждения соответствующих вопросов, подняв в их числе проблему иностранного рыболовства у американских берегов[10]. Осенью 1944 г. проекты документов были подготовлены и после согласований в январе 1945 г. представлены президенту вместе с совместным меморандумом министра внутренних дел Икеса и и.о. госсекретаря Дж. Грю. В меморандуме содержались предложения, в частности, о необходимости предварительно в неформальном порядке информировать ряд союзных и заинтересованных стран и выяснить их отношение до официальной публикации. За две недели до смерти — 31 марта Рузвельт одобрил представленные документы[11].

Кончина Рузвельта и приход в Белый дом Трумэна вызвали некоторую задержку, обусловленную тем, что необходимо было получить согласие нового президента, которому 30 апреля был направлен меморандум Грю, одобренный Икесом[12]. Тем не менее, Госдепартамент еще до этого — с конца апреля начал зондаж иностранных правительств относительно их мнения по поводу готовившейся декларации новой политики в отношении океанических ресурсов. Дипломатическим представительствам наиболее заинтересованных стран — соседей и союзников (Канада, Мексика, Великобритания, Советский Союз) были переданы проекты обоих документов и пояснительные записки к ним, еще ряд стран получили документы только по вопросу о прибрежном рыболовстве (Нидерланды, Норвегия, Франция, Исландия, Дания, Куба, Португалия). Согласно документам госдепа большинство зарубежных стран отреагировало довольно вяло, многие вообще не высказали своего отношения. Кубинские власти одобрили американский проект при условии учета их интересов[13], с канадцами американские дипломаты еще до этого вели переговоры по вопросам рыболовства, поэтому их позиция по данному вопросу и так была ясна, а ответ фактически стал продолжением уже давно начатой дискуссии[14]. Британцев поначалу вопрос о шельфе не заинтересовал вообще[15]. Они полностью сосредоточились на вопросах рыболовства, усмотрев в намерениях США угрозу собственным интересам, поскольку американская декларация создания рыболовных зон могла послужить примером для ряда европейских стран, у берегов которых британские рыбаки традиционно вели промысел[16], тем более что в американских предложениях прямо говорилось о том, что право других государств создавать аналогичные зоны признается (при условии соблюдения интересов американских рыбаков).

Представители госдепартамента подчеркивали, стремясь развеять опасения партнеров по переговорам, что введение рыбоохранных зон отнюдь не означает изгнания из этих акваторий представителей иностранных держав, напротив, государства, имеющие постоянные интересы в области рыболовства в прилегающих к американским территориальным водам районах, приглашались к диалогу. В таких районах режим охраны рыболовства и рыбных ресурсов должен был устанавливаться в результате переговоров всех заинтересованных сторон. Пояснения давались и относительно ресурсов дна и недр шельфа: США не против участия иностранных государств в их разработке, но при наличии американского контроля, как если бы добыча ресурсов проводилась на территории самих Соединенных Штатов[17].

Одновременно, в тексте самих проектов деклараций, в пояснительных записках к ним и в устных пояснениях представителей государственного департамента постоянно напоминалось о том, что в намерения США никоим образом не входит ограничение свобод открытого моря. Контроль над рыбными ресурсами и недрами шельфа не означает расширения суверенитета Соединенных Штатов на покрывающие эти районы воды или воздушное пространство над ними. Американцы по-прежнему позиционировали себя как сторонники свободы морей (тем более, что США, сильнейшей морской державе, это было выгодно)[18].

Так или иначе, появление Прокламации Трумэна означало начало новой эпохи, ознаменовавшейся постепенным присоединением/прирезанием все новых и новых морских пространств прибрежными государствами, иначе именуемым “огораживанием” (enclosure)[19]. Вслед за США односторонние заявления о распространении своего суверенитета на прилегающие акватории Мирового океана были сделаны рядом латиноамериканских государств.

Безусловно, послевоенная американская политика в отношении пространств и ресурсов прилегающих районов Мирового океана имела не только внешнее, международное, но и внутреннее наполнение. Исходные мотивации усиления государственного контроля отчасти следует искать не только в реакции на текущую политическую и экономическую конъюнктуру, но и в характерных устремлениях “ньюдилеров”, привыкших к управлению в условиях кризиса. Если на международном уровне было заявлено о правах США на ресурсы шельфовых районов, то на внутриполитической арене развернулась борьба между федеральными властями и властями штатов за контроль над прибрежными водами (submerged lands). Надо отметить, что это противостояние началось еще до войны и продолжалось, по сути, до принятия Закона об управлении прибрежной зоной в 1972 г. (Coastal Zone Management Act – CZMA).

Изначально ресурсы прибрежных вод находились под юрисдикцией штатов. Соответственно, обнаруженная в этих районах нефть и другие возможные минеральные ресурсы дна контролировались властями прибрежных штатов (крупные месторождения нефти были найдены на шельфе Калифорнии и штатов, расположенных на побережье Мексиканского залива, в первую очередь Техаса). Однако уже в конце 1930-х гг. федеральное правительство оспорило это право, осознав значительность прибрежных запасов минерального сырья[20]. В 1945 г. спор между штатами и федеральным центром был вынесен на рассмотрение высшей судебной инстанции, которая в 1947 г. приняла решение в пользу федерального правительства (процесс “Соединенные Штаты против Калифорнии” 1947)[21]. Данное решение, непосредственно относившееся только к одному штату – Калифорнии, тем не менее, касалось всех, так как суд постановил, что сама норма трехмильных территориальных вод была объявлена уже после образования Союза, а значит, ссылки штатов на то, что они осуществляли юрисдикцию над прибрежной полосой за пределами линии отлива еще в колониальный период и поэтому имеют приоритет перед федеральным правительством, объявлялись несостоятельными[22].

Впоследствии противостояние продолжилось. Приморские штаты волновало не только, чьи права на ВБР и минеральные ресурсы дна — их собственные или федеральные, — имеют приоритет, но и вопрос о ширине полосы территориального моря, о которой шел спор — стоит ли ограничивать ее тремя милями, особенно в свете Прокламации Трумэна и юридической практики зарубежных государств, заявлявших претензии на вдвое и вчетверо большую ширину территориальных вод или объявляющих примыкающие к ним морские районы прилежащей зоной (contiguous zone), в которых эти государства могли осуществлять определенные функции (в первую очередь, хозяйственные и полицейские)[23]. К началу 1950-х гг. чиновники госдепартамента могли с сожалением констатировать, что угрозы отстаиваемому Соединенными Штатами трехмильному лимиту территориального моря, а соответственно, свободе морей и, таким образом, безопасности США, исходят не только от ряда зарубежных стран (в первую очередь, коммунистических, а также азиатских и латиноамериканских), но и изнутри — от конгрессменов и местных правительств, представляющих приморские штаты[24].

Пятидесятые годы привели к некоторым изменениям. Республиканская администрация Д. Эйзенхауэра, выступавшего, еще будучи кандидатом в президенты, в поддержку штатов в этой борьбе и победившего на выборах 1952 г., провела в 1953 г. два закона: Акт о покрытых водой землях (Submerged Lands Act) и Акт о землях внешнего континентального шельфа (Outer Continental Shelf Lands Act). В первом речь шла о землях за пределами приливной зоны, т.е. фактически о землях, покрытых водами территориального моря США, и администрации штатов, согласно акту, получили право распоряжаться их ресурсами. Причем в случае, если исторические границы территориальных вод превосходили трехмильный лимит, — штаты имели права и на большую ширину подконтрольной им полосы, но в пределах 10,5 миль (это касалось штатов, имевших выход к Мексиканскому заливу). Второй документ, соответственно, был посвящен пространствам за пределами этого лимита и до границ континентального шельфа США, и эти районы (дно и недра) оставались в юрисдикции федерального правительства[25]. Таким образом, штаты взяли реванш, а в разграничении юрисдикций наступила относительная ясность[26].

Однако международная сторона проблемы разграничения морских пространств и управления океаническими ресурсами, о которой говорилось выше, продолжала вызывать вопросы с правовой точки зрения. Односторонние акции ряда прибрежных государств, заявивших права на пространства и ресурсы континентального шельфа, создавали угрозу правового хаоса и подвергали сомнению принцип свободы морей[27]. В этих условиях на повестку дня ставился вопрос о кодификации международного морского права. До Второй мировой войны предпринимались подобные попытки, но, как известно, потерпели неудачу — Конференция по кодификации международного права под эгидой Лиги наций, состоявшаяся в Гааге в 1930 г., завершилась безрезультатно. Тогда камнем преткновения стал вопрос о ширине территориальных вод, однако определенные наработки в области кодификации обычного морского права сохранились и были использованы созданной в конце 1940-х гг. Комиссией международного права (КМП) Организации Объединенных Наций, которая с самого начала своей работы в 1949 г. занялась рассмотрением морской проблематики, в частности, вопросов режима территориальных вод и открытого моря, поскольку эти темы, что называется, “созрели” для кодификации[28]. В 1956 г. был подготовлен проект статей по морскому праву, вошедший в окончательный доклад КМП. Этот доклад был одобрен на XI сессии Генеральной Ассамблеи ООН, принявшей резолюцию № 1105 (XI) 21 февраля 1957 г., в которой давалось поручение Генеральному секретарю ООН созвать в марте следующего года международную конференцию для рассмотрения морского права[29].

В ходе Первой конференции ООН по морскому праву, проходившей 24 февраля – 27 апреля 1958 г. в Женеве, были приняты четыре конвенции (известные как Женевские конвенции по морскому праву: Конвенция о территориальном море и прилежащей зоне, Конвенция об открытом море, Конвенция о рыболовстве и охране живых ресурсов открытого моря, Конвенция о континентальном шельфе, а также Факультативный протокол подписания, касательно обязательного разрешения споров). Принятие этих документов было важной вехой в кодификации морского права[30], однако один из важнейших вопросов — вопрос о ширине территориального моря — так и остался нерешенным. Еще до начала конференции было ясно, что столкнутся две принципиальных позиции относительно этой проблемы: сохранение трехмильной ширины территориальных вод и расширение территориальных вод вплоть до двенадцатимильного лимита. Сторонниками минимальной ширины территориальных вод были преимущественно западные страны, в основном, крупные морские державы во главе с США, поскольку трехмильная граница территориальных вод в наибольшей мере соответствовала отстаиваемому ими принципу свободы морей, который, в свою очередь, являлся главным залогом обеспечения безопасности, ибо гарантировал максимальную свободу действия торгового, рыбопромыслового и военного флотов, а также авиации. Напротив, сторонниками 12-мильного территориального моря были в основном государства соцлагеря во главе с СССР и развивающиеся страны (в первую очередь, арабские и латиноамериканские), многие из которых уже в одностороннем порядке заявили свои права на расширение территориальных вод.

Изначально США не были настроены на компромисс. В своем ежегодном послании к Конгрессу “О положении страны” президент Эйзенхауэр заявил о необходимости отстаивания принципа свободы морей (всего за полтора месяца до начала конференции). Позиция госдепа состояла в том, чтобы добиться одобрения американской точки зрения в вопросе о ширине территориального моря. Причем просто добиться провала новых предложений полагалось недостаточным, так как провал конференции, как в 1930 г., означал продолжение уже наметившейся неблагоприятной тенденции. С другой стороны, добиваться соглашения любой ценой тоже было нельзя — требовалось убедить большинство в правильности американской позиции[31]. Однако к началу конференции шансы сторонников американского подхода оценивались весьма пессимистично[32]. Большинство стран были заинтересованы в том, чтобы так или иначе раздвинуть границы контролируемых ими морских пространств (за счет расширения территориальных вод или создания рыболовных зон). Американское предложение о трехмильном лимите не имело никаких перспектив, поскольку за него выступало меньшинство[33].

В итоге США выступили с компромиссным предложением “6+6” о расширении территориального моря до 6 миль и о выделении шестимильной рыболовной зоны, в которой, однако, иностранные государства, традиционно занимавшиеся там рыболовством, сохраняли бы определенные права[34]. В ходе итогового голосования на пленарном заседании 25 апреля американский проект набрал наибольшее количество голосов (хотя и не набрал необходимых 2/3), а советский — наименьшее (не собрав даже относительного большинства)[35].

Созванная 2 года спустя специально для решения вопроса о ширине территориального моря вторая Женевская конференция ООН по морскому праву потерпела неудачу. США выдвинули, как и на первой конференции, предложение “6+6”, однако на этот раз — совместно с Канадой, смягчившей свое исходное предложение относительно сохранения прав вылова за иностранными державами, традиционно занимавшимися добычей ВБР в рыболовной зоне. И вновь это предложение не набрало 2/3 голосов, необходимых для принятия на пленарном заседании. Но в этот раз не хватило всего четырех голосов[36]. Относительный успех американо-канадского предложения вдохновил канадцев и британцев на продолжение попыток провести его в жизнь уже после конференции — путем подписания многосторонней конвенции. Они попытались привлечь к своим усилиям и США, но Вашингтон в целом отнесся прохладно к их инициативе[37].

В 1960-е гг. произошел ряд изменений, повлиявших как на американскую морскую политику, так и на мировую морскую деятельность в целом. Во-первых, США стали испытывать все возрастающую конкуренцию со стороны иностранных государств, в первую очередь, Советского Союза. Речь шла не только о соперничестве военно-морских флотов, но и о рыболовстве. США сдавали свои позиции (если в 1956 г. они были второй рыболовной державой в мире, то к 1968 г. уже опустились на шестое место). Наращивание и модернизация советского рыбопромыслового флота привели к тому, что у американских берегов появились советские супертраулеры, способные не только добывать рыбу в огромных количествах, но и осуществлять ее первичную переработку на борту, что делало их менее зависимыми от берега[38]. В этих условиях США вынуждены были в корне менять политику и вводить ограничительные меры для защиты собственной рыбной отрасли. Кульминацией этого процесса стало введение в 1976 г. 200-мильной рыбоохранной зоны, согласно “Закону о сохранении и управлении рыбными ресурсами” (“Закон Магнусона”). Наряду с защитой национального рыболовства, проигрывавшего конкуренцию более совершенному в техническом отношении советскому рыбопромысловому флоту, причиной принятия закона было начавшееся истощение рыбных ресурсов, обусловленное переловом целого ряда видов ВБР[39]. Вторым фактором, уже начинавшим играть важную роль в мировой и национальной американской морской политике, стали экологические проблемы. Уязвимость морской и прибрежной среды наглядно продемонстрировали техногенные катастрофы конца 1960-х гг., сопровождавшиеся масштабными разливами нефти и, как следствие, массовой гибелью морской флоры и фауны: крушение танкера “Тори кэньон” (“Torrey Canyon”) у берегов Великобритании в 1967 г. и авария на нефтяной платформе у побережья Калифорнии в районе Санта-Барбары в 1969 г. В ноябре 1967 г. в своем знаменитом выступлении перед Генеральной Ассамблеей ООН мальтийский представитель А. Пардо сформулировал принцип “общего наследия человечества”, который надлежало применять в отношении режима морского дна[40]. Таким образом, не только шельф, но и глубоководные районы морского дна должны были из “res nullus” превратиться в достояние мирового сообщества.

Все вышеупомянутые обстоятельства повлияли и на внутреннее, и на внешнее измерение американской морской политики. Необходимость изучения, повышения эффективности и конкурентоспособности морского хозяйства наряду с задачей сохранения морской среды стимулировали активную исследовательскую, экспертную и законодательную деятельность, выразившуюся в принятии в 1966 г. Закона о морских ресурсах и техническом развитии (Marine Resources and Engineering Development Act), согласно которому был создан совет (временный орган) под председательством вице-президента, а также (на постоянной основе) Комиссия по морским исследованиям, технике и ресурсам (Commission on Marine Science, Engineering and Resources), вошедшая в историю как “Комиссия Страттона” по имени своего председателя Дж. Страттона[41]. Главным детищем этой комиссии стал доклад “Наша нация и море” (“Our Nation and the Sea”) 1969 г., согласно рекомендациям которого в 1970 г. было создано Национальное управление океанических и атмосферных исследований (National Oceans and Atmospheric Administration – NOAA) в структуре министерства торговли[42]. Создание этого органа было первым шагом на пути преодоления ведомственной разобщенности и секторального подхода к океаническим вопросам и приближения к комплексному управлению морской деятельностью, поскольку в составе NOAA были объединены несколько служб, ранее существовавших или самостоятельно, или в рамках различных ведомств.

Следующим шагом в этом направлении стало принятие Закона об управлении прибрежной зоной (CZMA) в 1972 г., концентрировавшего управление побережьем и трехмильной полосой территориальных вод в руках прибрежных штатов, которые, во взаимодействии и при весомой финансовой поддержке федеральных властей, должны были принять региональные программы развития[43]. Основная суть закона состояла в примирении и интеграции, во-первых, конкурировавших ранее отраслевых подходов и целей использования (социально-экономическое развитие или сохранение окружающей среды), а во-вторых, разных уровней власти — федерального, штатов и местного[44]. Таким образом, был смягчен характерный для всего послевоенного периода конфликт между уровнями власти, на смену которому пришло сотрудничество штатов и федерального центра в вопросах изучения и освоения прибрежной зоны[45].

На международной арене конец 1960-х — начало 1970-х гг. характеризовались движением к новой конференции ООН по морскому праву (которая была созвана в 1973 г., а завершилась только в 1982 г. принятием Конвенции ООН по морскому праву, до сих пор не ратифицированной Соединенными Штатами). Новые условия — технический прогресс и уже упоминавшиеся экологические проблемы, вопросы принадлежности глубоководных районов, ликвидация правовых пробелов, оставшихся после завершения первых двух конференций, модификация ряда норм, которые уже стали считаться устаревшими (в частности, в отношении континентального шельфа), — все это требовало новых кодификационных усилий в области морского права. В этом были заинтересованы как крупнейшие развитые морские державы, в первую очередь США и СССР, так и множество новых государств, появившихся на карте за время, прошедшее с принятия женевских конвенций по морскому праву (если в конференции 1958 г. участвовало 86 государств, то в конференции 1973–1982 гг. — свыше 160). И важным изменением позиции США в вопросе делимитации территориального моря в новых условиях было принципиальное согласие на 12-мильную границу в обмен на обеспечение свободного прохода (в том числе боевых кораблей) через оказавшиеся в этой зоне международные проливы[46].

Подводя итоги, можно отметить, что среди основных процессов, определявших американскую политику в отношении пространств и ресурсов Мирового океана в описываемый период, следует выделить, во-первых, борьбу за контроль над прибрежной зоной между федеральным центром и штатами, разрешившуюся введением управления прибрежной зоной в 1972 г., а во-вторых, столкновение тенденций сохранения свободы морей, необходимого для реализации военных и коммерческих интересов США и стремления поставить под контроль ресурсы прилежащих морских пространств (причем опять же, в значительной мере, первую тенденцию формировали федеральные органы, в том числе госдепартамент и министерство обороны, а в возобладании второй были заинтересованы правительства штатов). То есть, можно согласиться с американскими специалистами Б. Сисин-Саин и Р. Кнехтом в том, что фактически имело место противоречие между США как сильнейшей морской державой и США как одним из крупнейших прибрежных государств. Императив морской державы состоял в максимальном сохранении морской мощи, что подразумевало свободу морей, но одновременно императив прибрежного государства требовал установления контроля над сопредельными морскими пространствами для максимального использования богатств прибрежных ресурсов, и постепенно вторая тенденция стала преобладать[47], хотя кульминация ее наступила позднее, в 1980-е гг., когда США учредили 200-мильную исключительную экономическую зону и 12-мильную границу территориальных вод[48].