Проблема формирования внешней политики США в условиях разделенного правления в оценке современной историографии

И.К. Лапшина

Лапшина Ирина Константиновна — доктор исторических наук, профессор, заведующая кафедрой всеобщей истории. Владимирский государственный университет имени А.Г. и Н.Г. Столетовых.

Вопрос о механизмах принятия решений, в том числе роли партийного фактора, остается в числе наиболее важных в исследовании проблемы формирования внешней политики США. В послевоенный период американский политический процесс в значительной степени испытывал влияние разделенного партийного контроля ветвей власти: с ним столкнулись 9 из 12 президентов, включая Б. Обаму. Неслучайно данная ситуация продолжает вызывать устойчивый интерес в историко-политической науке, демонстрирующей по сравнению с периодом конца 1980-х — начала 1990-х гг. смещение акцента в сторону изучения ее воздействия на внешнеполитическую сферу.

Первоначально при изучении феномена разделенного правления отечественная и зарубежная историографии демонстрировали преобладающий интерес к его проявлению в решении вопросов внутренней политики, что вполне объяснимо. В советской американистике присутствовало мнение о преобладании сотрудничества и об отсутствии конфликтности между ветвями власти США при определении внешнеполитического курса, направленного на обеспечение американских национальных интересов на международной арене. В американской политической науке свою роль сыграла известная концепция крупного исследователя А. Вилдавски о «двух президентствах», сформулированная еще в 1966 г. Из нее следовало, что глава исполнительной власти в США играет доминирующую роль в определении внешней политики и что президентам лучше удается достигнуть согласия с Конгрессом по внешнеполитическим проблемам, чем по проблемам внутренней политики[1].

При том что не все исследователи согласились со сформулированным Вилдавски тезисом о двухпартийной внешней политике[2], нельзя не признать, что он подкреплялся опытом 1950–1960-х гг. Компаративный анализ числа побед глав исполнительной власти США по ключевым вопросам внутренней и внешней политики в условиях разделенного правления и единого партийного контроля над ветвями власти в период с конца 1950-х по конец 1980-х гг. подтверждает в целом правомерность вывода Вилдавски для этого отрезка времени (см. табл. 1). При более пристальном рассмотрении данный вопрос предстает не столь однозначным.

Проблема формирования внешней политики США в условиях разделенного правления стала предметом активной разработки в американской историографии в период с конца 1990-х — начала 2000-х гг. В целом можно выделить несколько крупных аспектов, находящихся в центре внимания исследователей. Во-первых, это проверка действенности тезиса А. Вилдавски о «двух президентствах» в условиях ситуации разделенного партийного контроля, согласно которому следует ожидать большую поддержку со стороны оппозиционного Конгресса по вопросам внешней политики по сравнению с внутренней. С обращения к тезису Вилдавски на стадии формулирования проверяемой гипотезы начинается большинство проанализированных статей. Во-вторых, повторяется центральный вопрос дискуссии конца 1980-х — 1990-х гг. относительно влияния разделенного партийного контроля на внутреннюю политику, который переносится теперь уже на внешнеполитическую сферу: это возможность возникновения тупика во взаимодействии ветвей власти при принятии соответствующего законодательства[3].

Таблица 1

Число побед президента по ключевым вопросам внутренней и внешней политики в условиях разделенного правления и единого партийного контроля над ветвями власти (в %)

Модель управления	Разделенное правление		Единый партийный контроль над ветвями власти
	Внутренняя политика	Внешняя политика	Внутренняя политика	Внешняя политика
Годы
1957–1960	60,1	82,4	a	a
1961–1963			70,2	68,8
1964–1966			85,3	64,7
1969–1972	65,2	77,8
1973–1974	50,0	42,9
1974–1976	59,3	38,5
1977–1978			59,1	100
1977–1980			59,2	84,0
1981–1986	41 (ПП – Д)	63,5 (ПП – Д)	78,3 (С – Р)	86,8 (C – P)
1987–1989	33,1	66,8
Всего:	51,4	61,9	70,4	80,8

Составлено по: Sigelman L. A Reassessment of the Two Presidencies Thesis; Zeidenstein H. The Two Presidencies is Alive and Well and Has Been Living in the U.S. Senate since 1973; Renka R., Jones B. The “Two Presidencies” in the Reagan and Bush Administrations // The Two Presidencies. A Quarter Century Assessment. P. 67, 80–81, 61–162.

С – сенат; ПП – палата представителей; Р – республиканцы; Д – демократы.

Наконец, важное место занимает вопрос о факторах, определяющих и меняющих взаимодействие президента и Конгресса во внешнеполитической сфере в послевоенный период. Прежде всего следует подчеркнуть, что рост влияния Конгресса в определении внешней политики США, в решении вопросов, связанных с заключением договоров, выделением финансирования на оборону, оказанием помощи зарубежным государствам, развитием международной торговли и использованием силы, как и существенное снижение двухпартийной поддержки Белого дома после окончания «холодной войны», отмечены многими американскими исследователями в работах конца 1990-х — начала 2000-х гг.[4]

Постепенное уменьшение содействия исполнительной власти со стороны законодателей по внешнеполитической повестке после прохождения наиболее острой фазы «холодной войны» (1953–1973) и особенно после ее завершения наглядно демонстрирует, в частности, исследование Б. Принса и Б. Маршалла. Проведенный ими анализ показывает, что двухпартийная поддержка президента по внешней и оборонной политике упала после окончания войны во Вьетнаме с 56% до 24% и снизилась до 20% после 1989 г.[5] Это коснулось, прежде всего, тех аспектов финансирования, торговли, обороны, решение по которым влияло на реализацию внутриполитических программ и, соответственно, на настроения электората в избирательных округах. Примечательно, что Принс и Маршалл не обнаружили какого-либо особого воздействия ситуации разделенного правления на межпартийную поддержку Белому дому в данных областях, однако они отмечают, что «снижение двухпартийной поддержки в Конгрессе в период после завершения “холодной войны” несколько больше проявилось по вопросам оборонной политики»[6].

В определенной мере данная точка зрения подтверждается исследованием С. Шрауфнагела и С. Шеллмана. Изучение авторами голосований в Конгрессе с 1984 г. по 1998 г. дало им основание утверждать, что в обеих палатах Конгресса в указанный период президенты располагали несколько большим содействием со стороны законодателей (на 1–2%) по ключевым голосованиям внутриполитического характера. Без учета законопроектов «смешанного характера» (к примеру, затрагивающих область международной торговли, миграционную политику, финансовую помощь) поддержка вопросов внешней и оборонной политики увеличивается на 4%, что не столь значительно, как можно было бы ожидать в соответствии с концепцией А. Вилдавски[7].

Проведенный С. Шрауфнагелом и С. Шеллманом анализ показывает, что партия оппозиции действительно склонна оказывать более существенное содействие главе исполнительной власти в вопросах внешней и оборонной политики по сравнению с внутриполитической повесткой (на 11–13% выше), однако при учете только «ключевых» законопроектов оно существенно снижается: с 34 до 29% в сенате и с 32 до 27% в палате представителей. В результате уровень поддержки внутри- и внешнеполитических инициатив в сенате практически сравнивается, а в нижней палате поддержка внутренней политики оказывается на 5% выше, чем внешней[8].

Вопрос о возможности возникновения неразрешимых законодательных противоречий по внешнеполитическим аспектам при разделенном партийном контроле и детерминантах подобной ситуации обстоятельно рассматривается в статье Дж. Пика «Формирование коалиций и преодоление законодательного тупика по вопросам внешней политики, 1947–98». Предметом изучения автора стали не нашедшие в американском Конгрессе поддержки важные внешнеполитические инициативы на протяжении сорока послевоенных лет. Именно невозможность принять важный законопроект определяется Дж. Пиком как основной критерий законодательного тупика. Гипотеза о том, что разделенное правление увеличивает его возможность при принятии законодательных предложений по вопросам внешней политики, рассматривается с учетом разнообразных факторов. Один из них — склонность оппозиции большинства в Конгрессе выдвигать собственную программу деятельности, увеличивая тем самым количество биллей, вызывающих противодействие Белого дома, что касается и внешнеполитического законотворчества. Полученные Дж. Пиком данные демонстрируют существенное увеличение числа проваленных важных законопроектов внешнеполитического характера (затрагивающих оборонную политику, заключение международных договоров, оказание помощи иностранным государствам, торговые взаимоотношения) после окончания войны во Вьетнаме: 77% по сравнению с 47% за предыдущий период. Соответственно, значимо возрос — на 31% — и уровень противостояния президента и законодателей в данной сфере[9].

Нельзя не заметить, что в исследуемый отрезок времени наблюдался и рост случаев разделенного правления в политическом процессе США. При беглом анализе, как пишет автор, это может создать впечатление о возрастании неразрешимых противоречий при разделенном партийном контроле ветвей власти в период после Вьетнамской войны, усилении противостояния президента с законодателями по внешнеполитической повестке. Однако более точная оценка причин возникновения законодательного тупика требует, с чем нельзя не согласиться, учета различных обстоятельств, в ряду которых разделенное правление выступает только одной из переменных. Не менее важное значение, по мнению Дж. Пика, имеют такие моменты, как уровень идеологического противостояния не только между партиями, но и внутри них, между палатами Конгресса, особенности проведения дебатов в верхней палате, финансовая составляющая и международная ситуация. В последнем случае автором принимались во внимание вовлеченность США в военные действия, наличие ситуации «холодной войны», определявшей стратегическую позицию Соединенных Штатов по отношению к Советскому Союзу, использование президентом вооруженных сил.

Полученные на основе математического анализа Дж. Пиком данные обнаруживают, что наиболее значимой причиной возникновения тупика при принятии внешнеполитических законопроектов является не столько противостояние ветвей власти, вызываемое разделенным правлением, сколько наличие партийных разногласий и идеологическое противостояние в Конгрессе. Опасность непреодолимого противостояния в условиях разделенного партийного контроля уменьшается при наличии условий для создания межпартийных коалиций, что, по мнению автора, подтверждает опыт 1960–1970-х гг.[10]

Отметим, что важность принятия во внимание межпартийного противостояния в Капитолии, степени идеологических (либеральных vs консервативных) расхождений внутри партийных фракций и между палатами Конгресса в определении внешней политики США, в принятии или провале законодательных решений по внешнеполитическим вопросам, а также учета международной ситуации, внутриполитических факторов и общего «политического контекста» признается многими американскими авторами. К числу важных характеристик современного политического процесса исследователи относят растущую с 1980-х гг. идейную поляризацию американской политической элиты, уменьшение межпартийного сотрудничества, связывая с ними усиливающуюся активность Конгресса в сфере внешней и военной политики. Следствием возрастающего партийного противостояния во многом и становится выдвижение партиями собственной внешнеполитической повестки[11].

Анализу роли последнего фактора при голосованиях по договорам о контроле над вооружениями и средствами массового уничтожения в период с 1960 по 2001 г. в Сенате посвящена статья Дж. Делаэта и Дж. Скотта. В литературе распространено мнение, как подчеркивают авторы, что в период «холодной войны» подобные договоры получали обычно безусловную двухпартийную поддержку, имея чуть ли не иммунитет от воздействия внутренней политики. Отмечают авторы и недостаточное внимание в литературе к роли Конгресса в определении американской внешней политики. Сами Дж. Делаэт и Дж. Скотт полагают, что «осознание мотиваций и интересов членов Конгресса является ключевым для понимания американской внешней политики»[12].

Рассмотрев влияние на голосования сенаторов их партийной принадлежности, идеологических приверженностей и соображений электоральной политики, авторы обнаружили весьма существенное возрастание голосований против договоров о контроле над вооружениями в период после Вьетнамской войны со стороны сенаторов-консерваторов из партии, оппозиционной президенту (83% поддержки Белого дома до Вьетнама и 68% поддержки — после Вьетнама). Степень расхождения в голосованиях консерваторов верхней палаты из партии президента и партии оппозиции по данным договорам в период после Вьетнамской войны составила почти 30% (29,45%). В период после «холодной войны» уровень поддержки сенаторов из партии, оппозиционной главе исполнительной власти, по принятию договоров о контроле над вооружениями снизился до 47%, а степень расхождения в голосованиях возросла до 52%. Таким образом, делают вывод авторы, партийные разногласия оказывают все более существенное влияние на подобные голосования в верхней палате американского Конгресса, однако затрагивают прежде всего консервативно настроенных законодателей верхней палаты. Консерваторы-сенаторы склонны поддержать договор по контролю над вооружениями только в том случае, если он предлагается президентом-однопартийцем. Либералы в принятии политического решения по столь важному вопросу, каким является вопрос о контроле над вооружениями, более склонны отодвигать партийные предпочтения на задний план.

Основываясь на полученных результатах, Дж. Делаэт и Дж. Скотт высказывают предположение, что судьба договоров о контроле над вооружениями становится менее определенной, и вполне возможно, что президенты будут избегать подобных соглашений с учетом высокой степени вероятности острых межпартийных разногласий на стадии их ратификации[13]. Отметим, что полученные результаты имеют немаловажное значение при прогнозировании поведения сената в условиях разделенного правления в рассмотренной области законодательного процесса.

Возрастающее признание в американской историографии 1990-х — начала 2000-х гг. получило мнение о существенном влиянии внутренних факторов, включая общественное мнение, на формирование американского внешнеполитического курса. Исследование Д. Фейнмана подчеркнуло зависимость поведения Конгресса США от общественного мнения в случаях, когда в настроениях граждан явно преобладает неодобрение деятельности исполнительной власти и проводимых ей военных действий. Наиболее яркими примерами служат непопулярные у американского населения война во Вьетнаме при президенте Р. Никсоне и война в Ираке при Дж. Буше-мл. (2003). В обоих случаях Конгресс стремился уменьшить их финансирование или определить срок окончания[14].

Проверка тезиса Вилдавски на основе анализа уровня поддержки внешнеполитической деятельности главы исполнительной власти американскими гражданами при разделенном правлении была проведена в статье Б. Ньюмэна и К. Лэммерта. Исходя из приводившегося уже положения о том, что президент имеет большее влияние в определении внешней политики, чем внутренней, Б. Ньюмэн и К. Лэммерт выдвинули гипотезу, что тогда в оценке его действий по внешнеполитическим вопросам в условиях разделенного правления граждане не будут склонны делить ответственность Белого дома в этой сфере с Конгрессом. Соответственно, уровень их одобрения внешнеполитических действий президента должен быть ниже, чем, к примеру, в оценке экономической ситуации, когда общественное мнение готово возложить существенную долю ответственности и на оппозиционную администрации законодательную власть[15].

Авторы отмечают, что в американской политической науке присутствуют исследования, показывающие, что разделенное правление влияет на выносимые американскими гражданами суждения относительно деятельности президента, особенно при условии их знания о наличии данной ситуации[16]. Однако подобные выводы основывались преимущественно на рассмотрении внутриполитической сферы.

Проведенный Ньюмэном и Лэммертом анализ уровня одобрения действий президента при разделенном правлении позволил не только подтвердить на более широком временном отрезке высказывавшуюся в историографии точку зрения о возрастании в целом поддержки электоратом действий главы исполнительной власти в условиях разделенного партийного контроля, но и выявить, что это в равной мере касается как вопросов внутренней, так и внешней политики. Эта «загадка» разделенного правления требует, по мнению авторов, дальнейшего внимательного изучения[17].

Отметим также ряд привлекающих внимание соображений по некоторым конкретным аспектам влияния разделенного правления на внешнюю политику США, высказанных в американской историографии. Вывод о более протекционистском характере международной торговли США при разделенном партийном контроле в послевоенный период сделан в статье С. Лохманн и Ш. О’Халлоран, признающих существенное влияние данной ситуации на проводимую президентом и Конгрессом политику. Отмечено усиление в условиях разделенного правления склонности президента США использовать силу в международной политике[18]. Привлекает также внимание сформулированное и нуждающееся в дальнейшем внимательном рассмотрении суждение о том, что окончание «холодной войны» привело к «структурным изменениям» во взаимодействии президента и Конгресса по внешней политике[19].

Среди немногочисленных исследований по данному вопросу в отечественной историографии можно выделить работы Т.Ю. Почуевой, Ю.А. Иванова, Р.А. Макарова. Статья Ю.А. Иванова и Т.Ю. Почуевой, затрагивающая вопрос о влиянии разделенного партийного контроля на разработку внешней политики администрации Б. Клинтона, носит скорее общетеоретический характер. Оценивая результаты взаимодействия клинтоновской администрации с Капитолием в данной сфере как «смешанные при заметном преимуществе Белого дома», авторы поддерживают мнение о приоритете исполнительной власти в решении вопросов внешней политики. Тем не менее, они справедливо обращают внимание на необходимость для российской политики в отношении США принимать во внимание в предстоящие годы «фактор консервативного давления конгресса на администрацию как один из постоянно действующих» и учитывать особенности ситуации разделенного правления[20].

Впервые в отечественной историографии влияние разделенного партийного контроля ветвей власти на формирование внешнеполитического курса и вопросов национальной безопасности на примере президентства Р. Никсона в конкретно-историческом плане было проанализировано Р.А. Макаровым. Согласно проведенному исследованию, данная ситуация имела немаловажное значение при разработке администрацией Р. Никсона внешнеполитической и оборонной программ в 1969–1974 гг.[21] Ценным, на наш взгляд, стало выявление Р.А. Макаровым отсутствия двухпартийного подхода и наличия существенных расхождений между республиканцами и демократами в понимании внешнеполитических задач США на примере первой половины 1970-х гг. Ожесточенные споры между партиями вызывали вопросы завершения войны во Вьетнаме, политики в отношении Южного Вьетнама, величины оборонных бюджетов, американского военного присутствия в Европе, разработки нового вооружения и деятельности предприятий ВПК.

В отличие от республиканцев, демократическое большинство в Конгрессе выступало против активной международной политики и развертывания дорогостоящей системы национальной обороны, полагая необходимым перераспределять высвобождавшиеся средства для решения социальных и экономических проблем, вызванных Вьетнамом и кризисными явлениями в американской и мировой экономике. Республиканская администрация, напротив, отстаивала необходимость активизации оборонного курса, принятия мер по сохранению Соединенными Штатами «лидирующих позиций в мире, ослабленных вьетнамским синдромом». Предлагая сократить вооруженные силы в количественном отношении, Белый дом выступал за увеличение технического оснащения армии и флота, выведение вооруженных сил страны на качественно новый уровень, что вызывало сопротивление демократической оппозиции. Существенные разногласия при принятии оборонного бюджета возникали, к примеру, при обсуждении строительства противоракетной системы обороны «Сейфгард», разработки субмарины «Трайдент» и военной ракетной программы SAM-D, по оказанию финансовой помощи авиамеханической корпорации «Локхид». Прямым результатом усилившейся межпартийной борьбы в Конгрессе стало принятие Резолюции о военных полномочиях президента 1973 г., направленной на ослабление позиций исполнительной власти и усиление влияния Капитолия на внешнеполитическую сферу деятельности[22].

Вместе с тем Р.А. Макаров признает неоднозначность влияния феномена разделенного правления на формирование внешней политики и национальной безопасности в годы администрации Р. Никсона. Данная ситуация, как показывает проведенное им исследование, не только не препятствовала прохождению принципиальных законопроектов (осуществление программы «Сейфгард», помощь корпорации «Локхид», осуществление программ финансирования нового вооружения), но и усиливала состязательность ветвей власти, «способствуя улучшению качественной стороны законотворческого процесса в плане принятия более сбалансированных решений». Разделенный партийный контроль обострял конфронтацию президента и Конгресса в специфических условиях деятельности администрации Никсона, заставляя Белый дом «существенным образом корректировать свои внешнеполитические цели и задачи», пересматривать важнейшие программы в области внешней политики и национальной безопасности США[23].

В целом анализ современной историографии выявляет наличие весьма значительных расхождений в оценках исследователями влияния разделенного правления на разработку американской внешней политики. Привлекает внимание справедливое предпочтение, которое отдается многофакторному подходу в изучении проблемы, признание определенной политической искушенности американских граждан, выражающейся в их способности проводить отличие между различными уровнями государственного управления, особенно при условии их информированности о распределении между ними политической ответственности[24]. Полученные американскими исследователями данные позволяют усомниться в верности тезиса А. Вилдавски о «двух президентствах» применительно к периоду после 1980-х гг. Вместе с тем, прозвучавшее в историографии мнение об «исчезновении двух президентств» не исключает, по мнению ряда авторов, возможности проявления подобной ситуации в специфических обстоятельствах деятельности отдельных администраций[25], так же как вероятности обострения законодательных разногласий по внешнеполитической повестке при разделенном правлении.

Высокая степень дискуссионности рассматриваемого вопроса, необходимость учета в его изучении сложившихся реалий после завершения «холодной войны» и появляющихся новых факторов современного миропорядка определяют необходимость его дальнейшей углубленной разработки с использованием инструментариев как политической, так и исторической наук. Повышение активности Конгресса в сфере внешней политики в постбиполярный период международного развития многие исследователи связывали с «уменьшением цены риска бросить вызов президенту» со стороны законодателей в условиях более безопасной международной обстановки, усилением взаимозависимости мировой экономики, снижением общественного интереса к данной сфере, что и привело, в целом, к уходу от межпартийного консенсуса в области внешней политики США[26]. Представляется очевидным, что усиление мировой террористической угрозы, конфликтов цивилизационного и конфессионального характера в системе мирового взаимодействия внесет существенные корректировки в характеристику международного порядка и его восприятие общественностью, поведение и взаимодействие институтов государственной власти различных стран, включая США, а это потребует и новых исследований обозначенной темы.