Британские корни американского президентства*

А.А. Сергунин

* Данная статья подготовлена по итогам стажировок в Библиотеке им. Джона Картера Брауна, Брауновский университет, Провиденс, Род-Айленд (1993 г.) и Библиотеке Американской революции им. Дэвида, Вашингтон Кроссинг, Пенсильвания (1994 г.).

В отечественной и зарубежной историографии идет давняя и острая дискуссия относительно того, какие культурные традиции и теоретические концепции сыграли решающую роль в создании института президентской власти США.

Одни ученые (причем, принадлежащие к разным научным школам) считают, что президентство – это «сугубо американский продукт», плод гениального творчества отцов-основателей США, вдохновленного революционным энтузиазмом молодой нации[1]. Другая крайняя точка зрения, ранее популярная среди сторонников так называемой «имперской школы» в американской исторической науке, а позже – среди ученых неоконсервативной ориентации, состоит в том, что американские политические институты – продукт английского конституционализма, а президент США – лишь слегка измененная копия британского монарха[2].

Между этими полярными взглядами существует множество промежуточных школ, расходящихся между собой в вопросе о степени влияния английского правового и политического наследия на становление американской государственной системы[3]. Так, «идеологическая школа», в методологическом плане воспринявшая многие принципы консервативной теории «континуитета», считает, что британская империя XVIII в. представляла собой единый организм, где циркулировали примерно одни и те же политические идеи. В связи с этим было вполне естественным, что отцы-основатели США усвоили идеи британского республиканского конституционализма, исходившие из метрополии[4].

Любопытно, что «идеологи» дружно оспаривают решающую роль Дж. Локка в формировании американской политической философии, что отличает их от традиционных консерваторов. Они называют множество других английских мыслителей, по их мнению, сыгравших гораздо большую роль в этом отношении. Однако, сами «идеологи» расходятся между собой в вопросе о том, кто конкретно оказал наибольшее влияние на творцов американской государственности. К. Роббинс и Дж. Покок указывают прежде всего на английских вигов как на источник интеллектуального вдохновения лидеров Американской революции[5]. Родоначальник «идеологической школы» Б. Бейлин добавляет к этому списку других британских мыслителей XVII-XVIII вв. – А. Сиднея, Дж. Харрингтона, Д. Юма и пр.[6] Близкий к «идеологической школе» Э. Морган отмечал, что нужно учитывать и влияние английской пуританской мысли, пустившей глубокие корни в Америке и породившей в Новом Свете целую плеяду пуританских идеологов[7].

Наконец, часть исследователей (в основном прогрессистского и марксистского направления) вообще считает, что, если уж говорить об иностранном влиянии, то решающую роль в данном случае сыграл вовсе не британский опыт, а идеи европейского, прежде всего французского, Просвещения[8]. Сторонник «идеологической школы» Дж. Покок указывает на учение итальянского мыслителя Н. Макиавелли как на источник американской доктрины исполнительной власти[9]. По мнению историков радикального и марксистского направления, любые иностранные влияния, попав на американскую почву, претерпевали существенную трансформацию, прежде всего обусловленную социально-экономической спецификой Америки[10].

К сожалению, в пылу полемики ученые часто забывали о сути самого вопроса, о необходимости аргументировать свою точку зрения. Лишь немногие работы действительно посвящены серьезному, академическому исследованию того, как происходил диалог политических культур бывших метрополии и колоний в период становления американской государственности[11].

Данная статья ориентирована на то, чтобы в какой-то мере восполнить существующий в исследовательской литературе пробел. Ее целью является анализ того, как британские политические традиции и культура повлияли на формирование американского президентства.

При этом автор придерживается точки зрения, что государственные институты прежде всего являются результатом тех конкретно-исторических условий, в которых они рождались. Они представляют собой ответ на определенные общественные потребности, а не реализацию некоей единой модели (британский конституционализм у «имперской школы», «атлантическая цивилизация», республиканизм у разных направлений «идеологической школы» и пр.), не всегда привязанной к конкретной социально-экономической и культурной почве. В то же время нельзя объяснять природу этих институтов только социально-экономическими детерминантами или классовыми конфликтами, игнорируя или преуменьшая при этом роль культурно-идеологических влияний (в том числе внешних). Истина, как это часто бывает в научных дискуссиях, лежит посередине.

Поскольку в мировой историографии общественно-экономические и политические условия колониальной и революционной Америки уже достаточно хорошо изучены, представляется возможным и необходимым выяснить роль британского правового и политического наследия в возникновении американской доктрины исполнительной власти. Рассмотрим в связи с этим, какие каналы влияния существовали, как оно реализовывалось и что конкретно было заимствовано отцами-основателями из английского опыта.

КАНАЛЫ ВЛИЯНИЯ

Анализ источников и литературы позволяет выделить следующие пути и формы британского воздействия на формировавшиеся представления американцев об исполнительной власти:

1. Этническое происхождение и образование создателей американской Конституции. 8 из 55 делегатов Конституционного конвента родились в Англии, Ирландии или Шотландии. 9 других делегатов проживали в Британии длительное время. 9 делегатов изучали право и политические науки в английских учебных заведениях. Настоящей «колыбелью» будущих отцов-основателей США являлся лондонский колледж Мидл Темпл, выпускниками которого были 4 делегата конвента[12]. Именно там преподавал известный английский юрист, авторитет в области конституционного права сэр Уильям Блэкстоун, идеи которого оказали большое влияние на американскую доктрину исполнительной власти[13].

Даже в том случае, если будущие отцы-основатели учились в американских колледжах, британское культурное влияние было весьма значительным. Так, Дж. Мэдисон, О. Элсуорт, У. Патерсон и Л. Мартин были выпускниками Принстона, президентом которого являлся шотландец Дж. Уитерспун. Этот ученый познакомил будущих создателей американской государственности с идеями шотландского Просвещения и прежде всего с работами известного философа Д. Юма[14].

Естественно, что все эти факторы оказывали самое серьезное влияние на политическое сознание творцов американской Конституции.

2. Интеллектуальное общение и обмен идеями между метрополией и колониями. Большинство лидеров американской революции было хорошо знакомо с трудами британских философов, правоведов, историков, представлявших тогдашнюю передовую мысль в области общественных наук.

Значительное влияние на политическое мышление отцов-основателей США оказал английский мыслитель периода пуританской революции Дж. Харрингтон (1611-1677), написавший книгу-утопию «Океания»[15]. По признанию Дж. Адамса, одного из видных теоретиков американской государственности, а впоследствии – президента США, это влияние прежде всего выразилось в том, что лидеры Американской революции выбрали республиканскую форму правления, сторонником которой он был[16]. Кроме этого, отцы-основатели США позаимствовали у Дж. Харрингтона доктрину разделения властей, схему распределения полномочий между ними и идею двухпалатного представительного органа.

У Дж. Локка (1632-1704) отцы-основатели США позаимствовали прежде всего детально обоснованную доктрину разделения властей. В своем самом главном труде – «Втором трактате о правлении» – Дж. Локк подчеркивал, что законодательная власть должна быть обязательно отделена от исполнительной как для того, чтобы не доверять исполнение закона в руки тех, кто их принимал (т.е. не допустить злоупотребления властью), так и потому, что характер этих властей совершенно различен (легислатура после принятия закона может быть распущена до того момента, когда созреет потребность в новом законодательстве, исполнительная же власть должна действовать постоянно)[17]. Ряд исследователей подчеркивает, что американская государственность в смысле следования принципу строгого разделения властей стоит гораздо ближе к Дж. Локку, чем английская, ибо последняя допускает смешение властей в лице кабинета министров, состоящего из партийных лидеров, являющихся членами парламента[18].

Кроме доктрины разделения властей, налицо также факт заимствования отцами-основателями США таких идей Дж. Локка, как право вето у главы исполнительной власти (хотя и частичное, а не абсолютное, как у Дж. Локка), наличие у него чрезвычайных полномочий, импичмент магистратов, примат исполнительной власти в области военной и внешней политики[19].

Не все, однако, устраивало их в политическом наследии Дж. Локка. Так, Дж. Адамсу не нравилась предлагавшаяся английским мыслителем модель законодательного собрания, которую он считал чересчур аристократической[20]. Для многих создателей американской Конституции была неприемлема и монархическая форма организации исполнительной власти (хотя и в виде конституционной монархии), защищавшаяся Дж. Локком как наилучшая.

Воздействие другого английского мыслителя – Т. Гоббса – на отцов-основателей США обнаруживается главным образом в сфере их политической философии. Большое впечатление на них произвело знаменитое произведение Т. Гоббса «Левиафан» (1651 г.) и в частности его мысль об отчуждении государства от человека и общества[21]. Американских политиков беспокоило, чтобы их молодое государство не пошло по пути британского «Левиафана», и потому они старались найти защитительные механизмы для сохранения индивидуальных и общественных свобод. Так, делегат Массачусетского ратификационного конвента Синглтэри, высказывая свои опасения в отношении вновь принятой федеральной Конституции, утверждал, что центральное правительство обладает такими большими полномочиями, что это неизбежно превратит его в «Левиафана»[22]. Призрак этого монстра поистине витал над творцами американской государственности.

Американским последователям Т. Гоббса импонировал его тезис о необходимости создания такого механизма, который бы балансировал проявления греховной природы человека в обществе и не допускал бы злоупотреблений государственной властью[23]. По словам другого делегата Массачусетского ратификационного конвента, Бодуэна, «все эти сдержки и противовесы, содержащиеся в конституции, должны главным образом предотвратить злоупотребления властью, по крайнейней мере, наиболее вопиющие из них, даже если конгресс будет полностью состоять из людей, руководствующихся только одним принципом – своим собственным интересом. Эти сдержки должны заставить их поступать в соответствии с принципами, заложенными в конституции»[24].

Большое влияние на отцов-основателей США оказал еще один английский мыслитель – А. Сидней, который в своих трудах изложил принципы республиканского устройства исполнительной власти. Так, в своей работе «Рассуждения о правительстве» (1704 г.) он одним из первых обосновал принципы народного суверенитета и «общественного договора»: «вся исполнительная власть происходит из народа», «правительство создается не для блага правителя, а на пользу тех, кем управляют», «власть не преимущество, а тяжелое бремя», «законы являются ограничителем исполнительной власти», «законы были созданы для того, чтобы руководить и направлять исполнительную власть, а если она не желает подчиняться, то ограничивать ее», «договоры, заключенные между исполнительной властью и нациями, которые создали ее, имеют реальную силу, торжественны и являются обязательными для всех», «права и полномочия главы исполнительной власти проистекают из самого института, а не из его имени». Он считал, что «смешанная и народная формы правления поддерживают мир и ведут войны лучше, чем абсолютные монархии». Интересны его мысли и о роли реформ в общественно-политической жизни: «Мудрые правительства допускают изменения в суперструктурах, в то время как основания остаются неизменными»[25].

Однако, пожалуй, самое значительное влияние на американских теоретиков конституционного права оказал упоминавшийся выше сэр У. Блэкстоун (1723-1780). Его «Комментарии к английским законам» (1765 г.) стали настоящей настольной книгой американских юристов и политиков, по которой они изучали принципы британского конституционализма. Тысячи экземпляров книги были ввезены в американские колонии сразу после выхода работы в свет. В 1771-1772 гг. она была переиздана в самой Америке. Создатели американской Конституции, в частности, заимствовали у Блэкстоуна описание полномочий главы исполнительной власти (верховного магистрата) и связанную с этим терминологию[26]. Авторитет Блэкстоуна был настолько велик, что в период ратификационных дебатов к нему апеллировали как сторонники сильной президентской власти, так и ее противники[27].

Отцы-основатели США были хорошо знакомы и с трудами шотландского философа Д. Юма (1711-1776). Несмотря на то, что Д. Юм видел множество недостатков в государственном строе Великобритании (в том числе и злоупотребления исполнительной власти), он был сторонником английской конституционной монархии и, как реалист, считал, что и впредь сохранятся партийная система и практика патронажа, при которых исполнительная власть будет использовать распределение государственных должностей и других благ для влияния на парламент[28].

Отметим, что мысль Д. Юма о роли патронажа и деятельности партий как дополнительных рычагах балансирования государственной системы произвела глубокое впечатление на лидеров Американской революции. А. Гамильтон цитировал в одной из своих речей на конституционном конвенте слова Д. Юма о патронаже как о существенном элементе, поддерживавшем эквилибриум в британской конституционной системе[29]. Дж. Мэдисон под впечатлением эссе Д. Юма о политических партиях создал свою теорию «фракций» (позже преобразованную в теорию «групп давления»), служащих важным компонентом представительной системы в демократическом обществе[30].

Начиная с Дж. Локка, ряд британских теоретиков и политиков, принадлежавших к партии вигов, также повлиял на политическую философию создателей американской государственности. Среди них – лорд Болингброк, отстаивавший идею независимости властей друг от друга и недопущения преобладания какой-либо из них в государственной системе. Он считал, что не менее страшной опасностью для страны является не только господство исполнительной, но и безусловное доминирование законодательной власти. Для того, чтобы предотвратить подобную угрозу, он предлагал детальный перечень мер по разграничению функций и полномочий короны и парламента, включая даже такой деликатный вопрос как размер их жалования. По его мнению, в идеале страной должен править «король-патриот», ставящий на передний план интересы страны в целом и не покушающийся на прерогативы парламента[31]. Отметим несомненное сходство между идеей Болингброка о «короле-патриоте» и планами некоторых американских монархистов периода Конфедерации, предлагавших создать в США собственный престол, а также схемой А. Гамильтона по учреждению института президента-монарха, изложенной на конституционном конвенте.

Если вышеназванные авторы были весьма высокого мнения о британских государственных традициях, и именно благодаря им отцы-основатели США усвоили уважение к этим традициям, то ряд английских мыслителей, наоборот, выступил с критикой государственного строя Англии. К их числу относился прежде всего Т. Пейн. В своем известном памфлете «Здравый смысл» он подверг сомнению положение о том, что знаменитый принцип баланса властей является гарантом свободы. Т. Пейн считал, что утверждение о «конституции Англии как союзе трех властей, взаимно уравновешивающих друг друга, является фарсом». Он считал, что американцы должны принять «Континентальную хартию» или «хартию Соединенных Колоний», которая предусматривала бы создание однопалатного законодательного собрания во главе с президентом, избираемым поочередно от каждого штата[32].

Отношение отцов-основателей к работам Т. Пейна было весьма неоднозначным. Им импонировали его призывы к независимости американских колоний. Однако, отнюдь не все они одобряли его ярко выраженный антимонархизм и критическое отношение к английскому конституционализму. Если Т. Джефферсон и его единомышленники с энтузиазмом восприняли республиканские идеи Т. Пейна, то Дж. Адамс, например, как следует из его переписки, относился к ним неодобрительно и даже презирал (хотя и втайне) английского мыслителя за его неуважение к британским принципам государственного строительства[33].

В то же время в период ранней Конфедерации идеи Т. Пейна были довольно популярными в некоторых штатах. Так, они были положены в основу конституций Пенсильвании, Массачусетса и Нью-Гэмпшира, где легислатуры пользовались неоспоримым влиянием, а власть магистратов была весьма слабой. Однако позже симпатии американского истеблишмента эволюционировали в пользу более сильной исполнительной власти.

Таков круг британских авторов, оказавших существенное влияние на политический менталитет создателей государственности США. Конечно же, идеи упомянутых авторов не копировались американскими лидерами слепо, наоборот, они использовались творчески, с учетом национальных особенностей. Даже те из них, кто являлся рьяным почитателем английской конституционной системы (Гамильтон, Моррис, Дикинсон, Горэм и пр.), не закрывали глаза на явные недостатки последней и в процессе конструирования собственной модели стремились их избежать.

При рассмотрении интеллектуальных источников американского президентства неизбежно возникает вопрос о том, какова была роль других европейских школ политической мысли, кроме британской. Ряд отцов-основателей США (Т. Джефферсон, Б. Франклин, С. Адамс, Б. Раш и др.) во многом ориентировались на идеи французского Просвещения, когда речь заходила о правах человека, роли религии и церкви в обществе, ограничении тирании и республиканской форме правления[34]. Однако, если поставить вопрос более конкретно – что дала европейская (кроме английской) политическая мысль для конституирования американской модели исполнительной власти – то мы увидим, что ее вклад был достаточно скромным. Выше уже говорилось о том влиянии, которое оказали работы Н. Макиавелли на британских, а через них и американских авторов[35]. Однако взгляды итальянского гуманиста сказались скорее на общей философии американского конституционализма, чем на конкретной организации президентской власти.

Сказанное верно и в отношении работ Ш. Монтескье (1689–1755) и прежде всего его трактата «О духе законов». Несомненно, они сыграли большую роль в усвоении лидерами Американской революции идеи разделения властей и сбалансированного правительства[36]. Однако в них мало говорилось о конкретном устройстве исполнительной власти. К тому же Ш. Монтескье был большим почитателем британской конституции, он часто черпал фактический материал для своих изысканий из истории английской государственности, и потому отцы-основатели США усваивали из его трудов скорее уважение к британской политической системе, чем к каким-либо другим моделям.

Таким образом, ни одна из европейских школ политической мысли не могла сравниться с британской по силе влияния на американскую доктрину исполнительной власти.

3. Колониальный опыт. За время британского правления в Америке был накоплен значительный опыт организации и функционирования исполнительных органов власти. Английская корона редко вмешивалась в отношения губернаторов с провинциальными легислатурами. Часто сами губернаторы напоминали уменьшенную копию будущего американского президента. Они имели значительные полномочия в области экономической и внешней политики, могли распускать законодательные собрания, обладали правами вето на решения местных парламентариев и помилования преступников. С другой стороны, легислатуры пользовались значительной автономией в области бюджета, налоговой политики, имели средства для ограничения злоупотреблений со стороны исполнительной власти[37].

Ряд колониальных конституций был написан видными британскими государственными деятелями и учеными, олицетворявшими тогдашнюю передовую политическую мысль. Так, Дж. Локк написал конституцию Северной Каролины (1669 г.). В ее основу был положен принцип разделения властей. Губернатор (палатин) делил ряд полномочий с верхней палатой легислатуры (Большим советом), в частности в области правосудия, войны и мира. Нижняя палата отвечала за выделение ассигнований[38].

Доктрина разделения властей была положена и в основу конституции Пенсильвании, написанной ее губернатором У. Пенном в 1682 г. Губернатор имел дело с двухпалатным законодательным собранием. Часть полномочий (принятие и выполнение законов, поддержание мира и стабильности в провинции, контроль за торговлей и финансами, содержание в порядке дорог и жилищного фонда, забота о школьном образовании, поощрение способных ученых и изобретателей, назначение судей и чиновников) глава исполнительной власти делил с верхней палатой – Советом провинции. Нижняя палата, как и в предыдущем случае, отвечала за ассигнования[39]. Уже в этих конституциях в общих чертах прорисовываются контуры будущего государственного устройства США и взаимоотношения между основными правительственными органами.

При всем том положительном, что американские лидеры позаимствовали из колониального опыта, конечно же, не стоит забывать и о негативных моментах, связанных с деятельностью как губернаторов, так и английской короны. Именно исполнительная власть ассоциировалась в глазах многих американцев с злоупотреблениями метрополии, а парламентские учреждения, наоборот, воспринимались как защитники прав американцев. По словам Дж. Уилсона, делегата конституционного конвента, принимавшего активное участие в дискуссиях вокруг президентства, «до революции исполнительная и судебная власти не находились ни в руках народа, ни в руках людей, которые были бы уполномочены народом. Они происходили из иностранного источника, регулировались иностранными правилами, служили иностранным целям. Стоит ли удивляться, что они стали предметом отвращения и недоверия?»[40].

Однако и в таком, негативном, качестве этот опыт оказал воздействие на концепцию президентства: создатели американской конституции постарались снабдить оба ответвления власти таким количеством сдержек и противовесов, чтобы с гарантией предотвратить автократию.

4. Пуританская политическая мысль. Пуританизм, породивший в Америке XVII-XVIII вв. ряд ярких мыслителей, также был важным каналом британского влияния на американский политический менталитет.

Пуританские идеологи XVII в. Р. Мазер и Т. Хукер специально не анализировали проблемы исполнительной власти, зато они пропагандировали британскую форму правления, основанную на смешении форм правления (монархии, аристократии и демократии), как наилучший образец для американской модели правительства[41].

Другой пуританский философ Дж. Уайз (1652-1725), пастор из г. Ипсвич, считал, что верховный магистрат должен быть простым орудием в руках народа-суверена или выбранного им законодательного органа: «… Магистраты должны назначаться для того, чтобы, выражая всеобщую волю, вершить наилучшим способом повседневные дела. При надлежащем усердии они также могут заниматься и важными делами. Однако, если это влечет за собой значительные последствия, они должны сообщать об этом ассамблее. Они должны быть особенно усердны в выполнении всех общественных законов»[42].

Дж. Мэйхью (1720–1766), священнослужитель из Бостона, и А. Уильямс (1727–1784), пастор из г. Сэндвич (Массачусетс), выступая за заимствование британского опыта в его позитивной части, отмечали, что принцип разделения властей позволил бы американцам наиболее эффективно организовать деятельность правительства и застраховать его от возможных злоупотреблений[43].

Отметим, что мнение лидеров пуританизма было особенно значимо для отцов-основателей в связи с тем, что Американская революция совпала по времени с Великим пробуждением, т.е. взлетом религиозных настроений в Америке, выразившемся в оживлении и росте популярности всякого рода протестанских движений и сект.

5. Масонство. Эта политическая сила сыграла огромную роль в Американской революции и создании США. Знаменитое «Бостонское чаепитие» было спланировано и реализовано ложей св. Андрея во главе с Д. Уэбстером, С. Адамсом, Дж. Отисом и др.[44] Из 56 человек, подписавших Декларацию независимости все, кроме одного, были масонами. Из 55 делегатов конституционного конвента только 5 не были масонами. Присягу у первого президента США Дж. Вашингтона на масонской Библии принял губернатор штата Нью-Йорк, он же великий мастер ложи, объединявшей масонов этого штата[45].

Естественно предположить, что масонство оказало воздействие и на формирование американской концепции президентства. На основании имеющихся источников нельзя сказать, что в недрах масонства была выработана какая-то конкретная концепция. Скорее, масонство было организационной формой подготовки американской элиты, где пропагандировались определенные идеи, способствовавшие, среди прочего, и вызреванию упомянутых концепций.

Масонство пришло в Америку из метрополии, и даже после революции большинство лож продолжало ориентироваться на «материнские» ложи в Англии. В Америке наиболее влиятельными были те ложи, которые были связаны с партией вигов в Англии. Центральной фигурой в этой системе связей был один из идеологов Американской революции и Конституции США Б. Франклин, создавший в 1727 г. первую масонскую ложу в Америке – Джунто, или Клуб кожаных фартуков[46]. Б. Франклин вел оживленную переписку со своими английскими «братьями» из Клуба честных вигов (иллюминаты) даже в период войны между колониями и метрополией[47].

Ориентированное на английских вигов американское масонство было поставщиком деистических, антимонархических и республиканских идей[48]. Так, упомянутый Клуб кожаных фартуков, среди прочего, занимался тем, что выписывал из Англии труды «братьев», среди которых преобладали работы Дж. Локка, Болингброка и других вигов, организовывал их изучение членами ложи и пропаганду в среде нарождавшейся американской интеллектуальной элиты[49].

6. Монархические движения. Пуританские священники, масоны, ряд английских мыслителей являлись проводниками антимонархических, республиканских идей. Однако в постреволюционной Америке были довольно сильны и монархические настроения, опиравшиеся прежде всего на лоялистов, а также на армию. Первые ориентировались на английскую корону, вторые – на установление американской монархии.

Что касается лоялистов, то они пользовались определенным влиянием даже после принятия Конституции. Свидетельство тому, например, письмо французского консула в Нью-Йорке Ж. Кревекёра, написанное в апреле 1788 г. (!): «Вы не поверите, но население четырех провинций Новой Англии настолько устало от своего правительства, что оно тоскует по монархии и желало бы возвращения английского господства. Лорд Дорчестер, губернатор Канады, имеет шпионов повсюду, этот город [Нью-Йорк. — А.С.] буквально кишит ими»[50].

В армии же популярность монархических идей объяснялась тем, что после окончания войны за независимость она оказалась ненужной правительству (Континентальному конгрессу), которое не выплачивало солдатам и офицерам их жалование за многие месяцы и не было способно вывести страну из кризиса. Тоска «по твердой руке» руководила полковником Л. Никола, который направил 22 мая 1782 г. письмо главнокомандующему Дж. Вашингтону с предложением принять от армии корону. По его мнению, американская монархия должна быть создана по образцу английской[51]. В июне того же года командующий милицией провинции Род-Айленд, член Континентального конгресса генерал-майор Дж. Варнум направил Дж. Вашингтону письмо аналогичного содержания, подчеркнув, что только «абсолютная монархия или военное положение» спасет нацию «от всех ужасов порабощения»[52]. Дж.Вашингтон отверг все эти предложения.

Монархические настроения существовали не только в армии или среди лоялистов. Недовольство неэффективностью Конфедерации, страх перед народными волнениями (восстание Шейса) приобрели такой размах в среде американской элиты, что в 1786 г., то есть незадолго до Конституционного конвента, группа членов Континентального конгресса, включая его руководство, вступила в переговоры с прусским принцем Генрихом на предмет его воцарения на американском престоле[53].

Характеризуя общественные настроения после восстания Шейса, тогдашний государственный секретарь Дж. Джей писал главнокомандующему американскими войсками Дж. Вашингтону: «Если эта группа [монархисты. – А.С.] в конце концов повлияет на законы и правительство, тирания может поднять голову, а некоторая часть людей может даже задуматься о восстановлении короля»[54]. Дж. Вашингтон согласился с этой оценкой: «Какие удивительные изменения могут произойти за считанные годы. Мне сказали, что даже уважаемые люди ныне говорят о монархической форме правления без ужаса»[55].

Американские лидеры были вынуждены учитывать эти настроения. В конце концов в ходе работы Конституционного конвента 1787 г. им удалось найти компромисс: с одной стороны, они настояли на сохранении республиканской формы правления, – с другой – была учреждена сильная президентская власть, во многом напоминавшая британского короля.

Таким образом, и после отделения колоний от метрополии существовало множество каналов британского влияния на американскую элиту и ее политико-правовой менталитет.

Развитие доктрины президентства прошло в период независимости два основных этапа – период Конфедерации, и непосредственно Конституционный конвент 1787 г. Как же конкретно реализовывалось британское влияние в ходе тех политических дебатов, которые велись в Америке в эти два периода?

КОНСТИТУЦИИ ШТАТОВ

Центральное правительство периода Конфедерации, олицетворявшееся Континентальным конгрессом, вряд ли может служить примером британского конституционализма (принцип разделения властей не соблюдался, ибо конгресс фактически аккумулировал все исполнительные, законодательные и судебные функции) или сильной исполнительной власти (ибо у него были весьма ограниченные полномочия). Появившийся в период Конфедерации институт президентства (президент Континентального конгресса) выполнял в основном формально-секретарские функции и имел мало общего с аналогичным учреждением, созданным Конституцией 1787 г.[56] За это время был создан ряд департаментов для выполнения принимавшихся решений (департаменты финансов, иностранных дел, военный департамент), но они жестко контролировались самим конгрессом[57]. Если уж говорить о британском влиянии, то Континентальный конгресс являлся разве что карикатурным воплощением идеи Блэкстоуна о «всесилии законодательной власти». Творческая лаборатория по выработке доктрины сильного магистрата переместилась в этот период на места – в отдельные штаты.

В ходе революционной войны 13 штатов приняли 17 конституций (некоторые из них успели разработать по две конституции). Большинство конституций отводило главе исполнительной власти весьма незначительное место в системе государственных органов. Как правило, губернаторы выбирались местными законодательными собраниями на короткий срок (обычно на год), часто их переизбрание на ту же должность было запрещено, их полномочия были немногочисленными, да и те были существенно ограничены легислатурами[58]. В ряде штатов (например, в Пенсильвании) должность губернатора вообще не была предусмотрена, а функции исполнительной власти принадлежали коллективному органу, избиравшемуся из состава законодательного собрания[59]. Легислатуры полностью доминировали в государственной системе, два других ответвления власти – исполнительные и судебные органы – целиком находились в зависимости от парламентских учреждений.

Подобная конструкция исполнительной власти была скорее отрицанием британского опыта, рожденным негативным отношением к прошлой практике, чем его копированием. Лишь конституции двух штатов – Нью-Йорка и Массачусетса были в этом плане исключением.

В соответствии с конституцией штата Нью-Йорк 1777 г., губернатор избирался не легислатурой, а населением штата на 3 года (причем, возможность переизбрания ничем не была ограничена), он являлся главнокомандующим вооруженными силами штата, имел право собирать законодательное собрание в экстренных случаях и распускать его по своему усмотрению, рекомендовать представительной власти принятие законов, налагать вето на решения собрания, прощать преступников, был обязан заботиться об исполнении принятых законов и пр.[60].

Конституция Массачусетса 1780 г. наделяла губернатора еще большими полномочиями. Вдобавок к тем прерогативам, которые имелись у главы исполнительной власти Нью-Йорка, губернатор Массачусетса имел право назначать чиновников, объявлять военное положение, распоряжаться собственностью вооруженных сил, контролировать выпуск и обращение денег на территории штата и пр.[61]

По сути дела, эти две конституции воспроизводили в основных чертах законодательную практику Америки колониального периода и самой Британии (за исключением того, что губернатор колонии назначался королем, а глава исполнительной власти штата избирался). Именно они послужили впоследствии отцам-основателям прототипом для создания американской государственной системы. В этих документах уже содержались главные принципы организации и функционирования будущей президентской власти США, ее взаимодействия с парламентскими учреждениями.

КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНВЕНТ

Дискуссии на конвенте 1787 г. претерпели в вопросе об устройстве исполнительной власти весьма показательную эволюцию. С самого начала его работы выделились две группы делегатов, придерживавшихся полярных взглядов по данной проблеме. Одни депутаты (Э. Рэндолф, Б. Франклин, Дж. Мэйсон, Р. Шерман, Э. Джерри и пр.) выступали за сильный парламент и слабую исполнительную власть, которая, по одним замыслам, должна была олицетворяться коллективным органом, а по другим – ее глава должен был избираться на короткий срок[62]. Британский вариант исполнительной власти они отвергали. Именно эта группа преобладала в начале работы филадельфийского конвента.

Вторая группа (А. Гамильтон, Дж. Уилсон, Ч. Пинкни, Г. Моррис и др.) предлагала создать сильную и унитарную исполнительную власть, способную эффективно управлять страной. Многие члены этой группы не скрывали своих симпатий к британской модели, хотя они и понимали, что возрождение монархии невозможно[63].

Оценивая итоги работы конвента, отметим, что соперничество упоминавшихся ранее двух групп по вопросу об устройстве исполнительной власти закончилось в целом в пользу той, которая выступала за учреждение сильного магистрата по британскому образцу. Ей, правда, пришлось уступить в вопросе о монархии и согласиться на республиканскую форму правления. Не удалось ей включить в прерогативы президента и право абсолютного вето на решения конгресса. Однако, практически по всем остальным пунктам она добилась успеха.

Исполнительная власть была доверена в руки не коллективного, а унитарного органа – президента. Последний должен был избираться не легислатурой, а в конечном счете народом (причем, на достаточно длительный срок), и имел право переизбираться. Наконец, ему были вручены огромные полномочия, сделавшие его центральной фигурой в системе американской государственной власти.

Таким образом, приверженцы британских политических традиций могли быть довольны. Что же, однако, конкретно было заимствовано из английской модели исполнительной власти, а что отличалось от британской схемы?

СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ АМЕРИКАНСКОЙ И БРИТАНСКОЙ МОДЕЛЕЙ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ XVIII B.

Сходство двух государственных систем заключалось в следующем:

1. Доктрина разделения властей была краеугольным камнем обеих систем.

2. Сложнейший механизм сдержек и противовесов гарантировал в обеих странах автономию исполнительной и законодательной властей.

3. Главной обязанностью верховных магистратов было исполнение принятых парламентами законов.

4. Глава исполнительной власти в обоих государствах имел дело с двухпалатным парламентом.

5. Аристократическая верхняя палата служила балансиром против демократической нижней палаты и часто являлась естественным союзником исполнительной власти в борьбе за первенство.

6. Исполнительная власть имела больше полномочий в сфере внешней и военной политики, законодательный орган в области внутренней (особенно экономической) политики.

7. Верховный магистрат в обеих странах имел право вето на решения легислатуры.

8. Исполнительная власть имела право рекомендовать принятие парламентом тех или иных законов, то есть обладала правом законодательной инициативы.

9. Оба верховных магистрата имели право роспуска и созыва парламента в экстренных случаях.

10. Они полностью контролировали все подразделения и чиновников исполнительной власти.

11. Оба обладали правом назначения судей и государственных чиновников.

12. Им принадлежало право помилования преступников.

13. Оба являлись верховными главнокомандующими.

14. И президент, и король обладали прерогативой заключения международных договоров.

15. Оба являлись главным представителем страны в ее внешних сношениях, имели право посылать своих и принимать иностранных послов, вести переписку с главами других держав.

16. Законодательные органы обеих стран имели право удалять чиновников исполнительной власти с их постов через процедуру импичмента (в Америке эта процедура распространялась и на президента, в Англии это касалось всех чиновников, кроме самого короля).

Отличие американской модели от британской состояло в следующем:

1. Президент США был выборным лицом, британский король являлся наследным монархом.

2. Члены палаты лордов в Англии назначались на пожизненный срок королем, сенат США являлся выборным органом.

3. Американский президент имел право относительного вето, британский король – абсолютного.

4. Президент США имел право распускать конгресс на некоторое время только в случае расхождения между ним и законодателями относительно времени, на которое прекращалась работа конгресса. Английский же король обладал правом распускать парламент по своему усмотрению.

5. Президент имел право командовать вооруженными силами страны, английский же король, кроме этого, обладал прерогативами объявления войны и набора военнослужащих в армию и флот.

6. Президент должен был запрашивать совет и согласие сената на заключение договора, а также передавать текст соглашения на ратификацию верхней палатой конгресса. Британский же король являлся единственным полномочным лицом в области договорной политики.

7. Президент должен был испрашивать согласие сената при назначении государственных чиновников, король единолично распоряжался распределением постов.

8. Король мог по своему усмотрению раздавать почетные звания и привилегии, президент не имел права этого делать.

9. В отличие от короля президент не мог создавать новые государственные учреждения и должности без согласия конгресса.

10. Британский король являлся верховным арбитром в вопросах торговли, мог регулировать меры веса и длины, чеканить монету и пр. В США эти прерогативы принадлежали конгрессу.

11. Как уже говорилось, президент США мог быть подвергнут процедуре импичмента как любой другой государственный чиновник, в Англии же персона монарха была священна и неприкосновенна.

12. Президент не выполнял никаких религиозных функций, в Англии же король одновременно являлся главой национальной церкви.

13. В американской Конституции были установлены определенные требования к кандидатам на пост президента, в английском конституционном праве таких квалификаций не было.

14. В Англии отсутствовал такой уникальный государственный пост, как вице-президент.

15. В Англии большинство функций короля как главы исполнительной власти делегировались премьер-министру. В США президент был одновременно главой и государства, и кабинета.

Отметим в заключение, что налицо акт огромного влияния британской правовой и политической культуры на американскую модель исполнительной власти. В большинстве случаев полномочия американского президента и юридические процедуры, регулировавшие деятельность высших органов власти США, были позаимствованы из английского опыта.

В то же время не следует забывать и о существенных различиях между двумя моделями, которые были определены несходством формы правления (республика — в одном случае и конституционная монархия – в другом), а также тем вкладом в теорию конституционного права, который сделали отцы-основатели США. К тому же британское воздействие было не единственным: следует учитывать и влияние античной, гуманистической (периода Возрождения) и просвещенческой политической мысли. В любом случае все культурно-идеологические влияния проходили адаптацию на американской почве и лишь в таком, переработанном, виде попадали в творческую лабораторию отцов-основателей США. Наконец, не следует недооценивать и собственный вклад лидеров Американской революции, который они внесли в разработку модели исполнительной власти, сделавший последнюю уникальной.

© А.А. Сергунин