Разработка администрацией Ф.Д. Рузвельта законопроекта о реорганизации органов исполнительной власти (1935–1936)

А.А. Меньшикова

Эпоха «нового курса» — это важнейшая веха в истории США. Под влиянием экономического кризиса 1929–1933 гг. администрация Ф.Д. Рузвельта обратилась к государственному социально-экономическому регулированию, чтобы не допустить катастрофического разрушения основ существующей общественной системы. Меры, принятые в годы «нового курса», являлись логическим продолжением и развитием регулирующего направления в деятельности американского правительства, проявившегося еще в конце XIX—начале ХХ в. Они свидетельствовали о назревании кардинальных изменений в отношении роли государства в целом.

В эти годы американское правительство получило новые функции, не свойственные ему ранее. Так, значительно усилилась поддерживающая и направляющая роль государства в области экономики и социального обеспечения. В ходе осуществления «нового курса» сформировалось убеждение, что правительство не только ответственно за создание и поддержание условий для экономического благосостояния граждан, но и может делать это без излишне прямого вмешательства в дела частного бизнеса.[1]

Однако уже с первых шагов реформирования стало ясно, что нетрадиционные подходы правительства к решению острейших проблем выходят за рамки многих законов и конституции. Масштабность и глубина вставших перед страной проблем не вмещались в существовавшее правовое пространство, поскольку последнее формировалось в иных исторических условиях. Однако Рузвельта это не смущало. В своей первой инаугурационной речи он утверждал: «Наша конституция так проста и практична, что расставив по-новому ударения, ее можно привести в соответствие с экстраординарными требованиями без изменения ее сущности… Надо надеяться, что обычный баланс между исполнительной и законодательной властью будет соответствовать тем беспрецедентным задачам, которые стоят перед нами. Однако возможно и то, что эти беспрецедентные требования могут вызвать временные изменения в нормальном балансе государственной процедуры»[2].

В конечном итоге президенту Ф. Рузвельту были предоставлены чрезвычайные полномочия, пользуясь которыми он пытался разрешить противоречия между конституционными ограничениями и требованиями реальной жизни.

Одной из таких задач являлось решение проблемы реорганизации органов исполнительной ветви власти. Эта проблема всегда была очень острой, но в годы «нового курса» она стала исключительно злободневной, поскольку в этот период была создана практически новая структура федеральных учреждений, предназначенных для регулирования промышленности, транспорта, связи, денежного обращения и т.д. Кроме общего усиления прерогатив органов исполнительной власти в социальной философии и практике руководства страны появились новые тенденции, которые должны были быть закреплены в функциях новых министерств и ведомств, а также в реструктуризации и упрощении прежних властных структур.

Как известно, первый этап «нового курса» (1932–1934 гг.) характеризовался прежде всего своей антикризисной направленностью. Новые функции американского государства обусловили, с одной стороны, увеличение расходов, а с другой, серьезные изменения в механизме исполнительной власти. При этом в деятельности Ф. Рузвельта проглядывало стремление не к упрощению и упорядочению административной системы, а, наоборот, к ее усложнению и расширению. Многие новые функции возлагались не на существующие тогда министерства, а на специально образуемые учреждения. Особенно ситуацию усугубляло то, что большинство вновь создаваемых органов повторяло форму так называемых независимых агентств[3].

Система этих вновь создаваемых органов была далека от совершенства не только в силу огромного количества входящих в нее элементов, но и потому, что на ее формировании отразились стихийность и спешка, с которой предпринимались антикризисные меры. Ф. Рузвельт и члены его «мозгового треста» рассматривали эти органы как временные, чрезвычайные. Кроме того, первоначально президент сознательно стремился к частичной неясности, переплетению функций новых и старых органов для создания конкурентной среды внутри правительства, а также исключения возможности формирования организованной оппозиции против него самого. При этом он получал свободу действий и право решающего голоса.

Однако дальнейшие события показали, что почти все те функции государства, которые первоначально рассматривались узко, лишь как антикризисные, постепенно превращались в постоянные. Соответственно встал вопрос не о ликвидации осуществляющих их органов, а об упорядочении деятельности последних. Поэтому одной из наиболее острых проблем, вставших перед администрацией Рузвельта во второй половине 30-х годов, оказалась проблема реорганизации органов исполнительной власти. Это стало одной из главных задач второго этапа «нового курса» (1935–1938 гг.).

С конца 1935 г. Рузвельт стал предпринимать конкретные шаги в данном направлении. В течение всего этого года президент активно обсуждал проблему возможной реорганизации с руководителями Национального совета по планированию ресурсов (консультативная группа «нового курса») и Комитета по вопросам общественной администрации. Рабочие группы этих структур к тому времени уже трудились над исследованиями по повышению эффективности деятельности администрации. Во время этих встреч известные специалисты-член Национального совета по планированию ресурсов Чарльз Мерриэм, директор Чикагского института по изучению административных проблем Льюис Браунлоу и директор института по проблемам государственного управления Лютер Гьюлик – представили на рассмотрение президенту ряд конструктивных предложений[4].

Особого внимания заслуживают два меморандума. Первый был составлен Л. Мериэмом[5] и назывался «An executive staff agency» (10.10.1935 г.), второй – Ч. Мерриэмом «Proposed study of management in the federal government» (20.12.1935 г.). Оба меморандума определили сферу деятельности будущего президентского комитета. Л. Мериэм проследил весь процесс появления административной проблемы в США. Большое внимание уделялось росту «независимых агентств». «Это неизбежное изменение всегда падало на плечи президентов, и как глава исполнительной власти, он несет ответственность за эффективность работы растущего административного аппарата»[6]. Автор предложил несколько выходов из создавшейся ситуации. Так, он выступил за создание президентского личного штата служащих, который «должен помочь ему в координации и контроле всего административного аппарата».

Второй меморандум во многом был схож с первым[7]. На трех страницах анализировались характерные особенности функционирования американской политической системы. В частности, уделялось внимание президентскому административному контролю, автор считал его недостаточным[8]. В конце концов Ч. Мерриэм предложил провести «исследование по вопросу функционирования будущего квалифицированного президентского аппарата…»[9].

На основе изучения этих документов можно проследить генезис некоторых будущих рекомендаций президентского комитета. Профессор Ч. Мерриэм утверждал, что подобное изыскание мог провести Исследовательский совет по социальным наукам и что его глава – Л. Браунлоу – очень квалифицированный сотрудник. К тому же Мерриэм и Браунлоу были членами объединенного директората, который связывал большинство академических и общественно-политических групп всей страны. Со временем они привлекли к работе группы Л. Гьюлика.

Но, несмотря на первоначальную позитивную оценку президентом подобного проекта, окончательного одобрения его в 1935 г. не прозвучало. У Ф. Рузвельта некоторые предложения вызвали сомнение. Так, он отверг предложение Ч. Мерриэма о финансировании исследования консервативным фондом Рокфеллера, так как боялся лишних домыслов. Также ему нужна была уверенность в том, что будущий комитет не представит предложения, которые он не сможет поддержать. В противном случае разногласия между президентом и членами комитета могли бы принести большой политический вред.

К тому же данный шаг необходимо было согласовать со своими сподвижниками. Грейс Тейлли писала 12 декабря 1935 г.: “Президент попросил меня позвонить министру внутренних дел (Гарольду Айкесу. – А.М.) и сказать ему, чтобы никаких преждевременных выводов не делалось, пока он лично с ним не переговорит”[10]. На последующей встрече Рузвельта и Айкеса было достигнуто соглашение. В свою очередь, Айкес предложил финансирование проекта из фондов Совета по проблемам социальных исследований Комитета по изучению общественной администрации. Фредерик Дэлано, глава Комитета по планированию ресурсов, также выразил свою поддержку, но с оговоркой: только в том случае, если рекомендации исследования будут реализованы после президентских выборов 1936 г.

Начало 1936 г. прошло в постоянных встречах президента со специалистами в области административных проблем. Так, при встрече с Мерриэмом он указал на то, что намеревается представить на рассмотрение конгрессу просьбу поддержать их исследование. А 20 февраля прошла встреча с Г. Айкесом, секретарем Ч. Элиотом, Ф. Дэлано и Ч. Мерриэмом (Л. Браунлоу в это время был во Флориде). Суть часовой беседы хорошо отражена в письме Ч. Мерриэма Л. Браунлоу: «У нас разгорелся спор, но я верю, что все получится»[11].

Окончательно цели будущего президентского комитета были намечены в меморандуме Л. Браунлоу. «Необходимо провести осторожное исследование взаимоотношений президента со всеми исполнительными органами федерального правительства… По своему положению он должен контролировать различные аспекты работы всех исполнительных органов… В данный момент это стало практически невозможно… Президенту необходима комплексная информация о работе административного аппарата, а также конструктивные предложения по улучшению его функционирования»[12].

Однако на окончательное принятие решения президента повлияла активность конгресса. В феврале 1936 г. сенат создал свой специальный комитет, который возглавил сенатор из Вирджинии Гарри Бирд. Процесс административной реорганизации представлял для сенатора особый интерес. Будучи губернатором Вирджинии он успешно осуществил реорганизацию местного аппарата под руководством вышеупомянутого Л. Гьюлика. Затем аналогичный комитет был создан и палатой представителей. Возглавил его демократ из Техаса Дж. Бьюкенен.

Разработка президентского проекта реорганизации была поручена Л. Браунлоу (председатель), Ч. Мерриэму и Л. Гьюлику. Кроме них в президентский комитет вошло еще 26 экспертов, из которых двое – Стейси Мей и Ги Моффит – представляли фонд Рокфеллера[13].

В письме от 22 марта 1936 г., направленном президентом спикеру палаты представителей и председателю сената, подчеркивалась необходимость сотрудничества президентского комитета с конгрессом в проведении совместных исследований по поданной проблеме, «чтобы избежать напрасных, дублирующих усилий»[14]. Соглашение было достигнуто. В сферу деятельности «комитета Браунлоу» вошло исследование административного управления с точки зрения президентского контроля правительственных структур. «Комитет Бирда» сконцентрировался на проблеме повышения эффективности работы правительственных учреждений путем ликвидации дублирования функций. Подобные разграничения были ясными только на бумаге. На практике обе группы дублировали друг друга. Конфликт был практически необратим. Группа Бирда ориентировалась, в первую очередь, на интересы сената, в то время как «комитет Браунлоу» смотрел на проблему глазами президента.

Все лето 1936 г. президентский комитет активно работал. Ч. Мерриэм утверждал, что комитет «абсолютно ни от кого не зависит, на него не оказывается никакого давления со стороны президента или кого-либо еще»[15]. В свою очередь, Л. Браунлоу указывал на то, что он и его коллеги специально избегали разговоров с президентом на этот счет. Хотя они встречались с Рузвельтом довольно часто, «ни одного слова о работе комитета не прозвучало»[16]. Тем не менее, как вспоминал один из участников комитета, все его члены понимали, «что желания президента являлись определяющим фактором при разработке проекта административной реформы»[17].

Надо сказать, что, несмотря на некоторую разницу во взглядах, всех трех главных разработчиков программы реформ объединяло одно — они симпатизировали «новому курсу» и были преданы президенту. Основной идеей, положенной в основу их разработки, являлась мысль о том, что американское президентство есть самый надежный бастион против тенденции усиления тоталитаризма. Это «институт, вокруг которого должны сплотиться демократы, чтобы отразить происки врага»[18]. Наглядно доказывая, что свобода и эффективность управления связаны воедино, что демократический строй силен, они говорили о необходимости предоставить президенту власть, соответствующую его обязанностям. Все эти взгляды в дальнейшем нашли свое отражение в докладе комитета[19].

В целом комитет проделал колоссальную работу. В ходе исследований было опрошено огромное количество правительственных служащих и подготовлены документы по самым различным аспектам административного управления. Все предложения вначале рассматривались руководителем группы экспертов Джозефом Харрисом. Затем Браунлоу, Мерриэм и Гьюлик проводили консультации с членами комитета и отбирали лучшие идеи. Правда, в конечном итоге работа всей группы по сбору информации мало повлияла на окончательные рекомендации, разрабатываемые тремя лидерами комитета. Большинство предложений рядовых экспертов группы были проигнорированы. Хотя в дальнейшем несколько предложений были все же опубликованы вместе с докладом комитета. Мерриэм всегда относился к ним как к «бессмысленным документам»[20].

Вместе с тем руководители комитета пытались засекретить его работу. Делалось это для того, чтобы не скомпрометировать президента разглашением «сырых» материалов. На встрече членов комитета 9–10 мая 1936 г. в Нью-Йорке были оговорены условия об отказе от авторских прав на все разработанные предложения, а также условия, при которых эксперты могут быть уволены. Браунлоу предупреждал, что по чисто политическим причинам «президент может в любой момент сказать, что никогда не видел наш доклад …»[21].

Однако подобная секретность осложняла отношения между президентским комитетом и соответствующими комитетами конгресса. Хотя некоторые члены президентской группы требовали самого тесного сотрудничества с лидерами конгресса[22], руководители президентского комитета не очень верили в продуктивность такого сотрудничества.

Очень скоро эти подозрения подтвердились. Так, комитет палаты представителей, возглавляемый Дж. Бьюкененом, рассматривал реорганизацию только с точки зрения прохождения через конгресс. Там полагали, что «значительной экономии можно достичь через объединение управленческих структур и через упразднение различных бюро, поскольку только такие реформы могут оказаться приемлемыми для конгресса …»[23].

Еще один представитель комитета, Кларк Уорен, считал, что все прошлые опыты в области реорганизации были неудачными. Подобная программа не принесет успеха, утверждал он, ибо “любые подобные попытки перепугают руководителей всех министерств, бюро и агентств и таким образом объединят их в оппозицию”[24]. Поэтому, по его мнению, необходимы небольшие, безболезненные порции реформ. «Слишком много экспериментов за один раз»[25], — говорил он.

В целом комиссии конгресса считали попытки президентского комитета бесперспективными. В результате их работы в палату представителей был представлен доклад с единственным выводом: «Всеобщая реорганизация (в данный момент. — А.М.) невозможна»[26]. Конгрессу предлагалось продолжать ежегодно создавать комитеты для дальнейшей работы над этой проблемой.

Со своей стороны Браунлоу также негативно характеризовал попытки конгрессменов участвовать в разработке программы: «…Кроме полусырых поспешных выводов, они не могут дать нам больше ничего»[27]. По его мнению, комиссии конгресса затрудняют работу президентского комитета, «который более точно отражает точку зрения исполнительной ветви власти»[28].

Впервые доклад президентского комитета был представлен Ф. Рузвельту после ноябрьских выборов 1936 г. Анализируя существующее положение администрации, комитет утверждал, что «эффективность работы главы исполнительной власти снижена… работа исполнительной ветви власти плохо организована; управленческие структуры слабы и устарели; кадры государственных учреждений комплектуются отнюдь не квалифицированными людьми, налоговая и аудиторская системы не отвечают необходимым требованиям»[29]. К тому же при существующем порядке вещей у президента отсутствует возможность «вникать в дела и проблемы более ста независимых друг от друга административных структур, не говоря уже об общем руководстве и координации их деятельности»[30]. В целом эти факты были давно известны, а сама ситуация была настолько очевидна, что авторы пришли к единодушному заключению, что стране «необходима… модернизация управленческого аппарата»[31].

Комитет уверял, что сама по себе эта проблема не очень сложна. К тому времени был наработан достаточный опыт по данному вопросу в правительствах многих штатов, в городских структурах, а также в крупных частных фирмах[32]. Хотя «федеральное правительство является более сложной и многоуровневой структурой, тем не менее оно может быть реорганизовано на тех же принципах»[33].

Принимая во внимание существовавший опыт и собственные исследования, комитет выделил следующие 5 этапов реорганизации. Во-первых, штат сотрудников Белого дома должен быть расширен, чтобы аппарат президента с резко возросшим кругом обязанностей мог более эффективно работать с другими правительственными и общественными структурами. Во-вторых, управленческие структуры правительства, в особенности те их них, которые занимаются бюджетом, повышением эффективности, кадрами и планированием, должны быть значительно усилены и приспособлены к управлению президентом. В-третьих, система кадрового выдвижения по заслугам должна быть расширена и усовершенствована, а система государственной службы – реорганизована с учетом возможностей активного продвижения специалистов по службе. В-четвертых, необходимо ликвидировать все “независимые агентства” и передать их функции правительственным министерствам, создав в дополнение к десяти существовавшим еще два новых — Министерство общественного благосостояния и Министерство общественных работ. И, в-пятых, федеральная система налогов и сборов должна быть серьезно пересмотрена с учетом передового опыта других государственных и частных структур, особенно в отношении финансовых отчетов, аудита и отчетности исполнительных органов власти перед конгрессом[34].

Одним из главных выводов «комитета Браунлоу» было то, что «президент нуждается в помощи»[35]. В качестве этой помощи президенту предлагалось на его усмотрение назначить себе шесть помощников. Они должны были войти в состав президентского секретариата, уже работающего с общественностью, прессой, радио и конгрессом. К тому же им надо было «обладать высокой компетентностью, большой физической выносливостью и скрытным характером»[36]. Так, администратор Гражданской службы «должен быть высоко компетентен и исполнителен…»[37].

Расширение штата сотрудников Белого дома было необходимо президенту для того, чтобы решить задачу быстрого развития своего аппарата. Предполагалось, что новые помощники президента должны стать ядром расширяющегося аппарата Белого дома, который, в свою очередь, становился частью новой управленческой структуры президента — Исполнительного управления при президенте. Кроме Белого дома в это управление должны были войти такие подразделения, как Администрация гражданской службы, Бюджетное бюро и Бюро национальных ресурсов. Бюджетное бюро, находившееся в ведении Министерства финансов, было особенно важно «поставить под прямое руководство президента и тем самым расширить спектр его возможностей»[38]. Таким образом, президенту должны были прямо подчиняться те управленческие структуры, чья деятельность влияла на работу всех ключевых департаментов.

Еще одним важным моментом стала рекомендация доклада о предоставлении президенту свободных фондов, чтобы в случае необходимости он мог получить и оплатить дополнительную квалифицированную помощь в решении отдельных деликатных вопросов[39].

Основную часть проекта реформы составляли предложения по реорганизации собственно органов исполнительной власти. Л. Гьюлик считал, что увеличение независимых учреждений угрожает ослаблением исполнительной ветви власти. В конце концов это поставит под угрозу достижения в социальной сфере «нового курса». Таким образом, существование большого количества “независимых агентств” и комиссий, заключил Гьюлик, ведет к заблокированию социальных программ[40].

По плану предполагалось, что президент должен иметь полномочия изменять структуру и функции исполнительных органов в целях более эффективного их функционирования. Предположение о переподчинении «независимых агентств» вместе с идеей о создании двух новых министерств было сориентировано на создание институционального обеспечения для реализации важнейших социальных аспектов политики «нового курса». Новые структуры нацеливались прежде всего на рост влияния правительства среди рабочих и неимущих[41].

В годы «нового курса» администрация сознательно обошла вопрос о гражданской службе. Но в первую очередь созданные в эти годы агентства нуждались в специалистах. Самой Комиссии гражданской службы, заваленной многочисленными прошениями и погрязшей в волоките, также не доставало квалифицированных специалистов. По проекту Комиссия гражданской службы, имевшая статус «независимого агентства», должна была быть реорганизована в Администрацию гражданской службы и подчинена непосредственно президенту. Также предполагалось, что система заслуг должна распространяться на всех государственных служащих. На Администрацию гражданской службы возлагалась и ответственность за разработку программы экзаменов для желающих поступить на государственную службу. Для наблюдений за ходом экзаменов создавался специальный совет, состоявший из 7 человек, назначаемых президентом по согласованию с сенатом. Предлагалось увеличить жалованье служащим с целью привлечения на работу в государственный аппарат наиболее способных специалистов[42].

В целом реформирование структуры гражданской службы позволяло усилить влияние президента на формирование персонала правительственных учреждений. При этом он освобождался от необходимости следовать требованиям партийных функционеров разного ранга и членов конгресса. Это было очень важно для Ф. Рузвельта, поскольку он не раз высказывал опасения, что «либеральная эра» «нового курса» не продлится дольше срока полномочий его администрации[43]. Вполне вероятно, что в реформировании системы гражданской службы он видел один из способов закрепления курса своей администрации. Преданные администраторы, утверждал президент, были в большей степени способны разбирать жалобы рядовых граждан, чем традиционные инстанции в установленном порядке[44].

Предложение комитета о сужении сферы компетенции Генерального контролера, призванного осуществлять контроль и регулировать финансовые затраты исполнительной власти, было направлено на достижение более долгосрочных интересов, чем просто уменьшение его влияния на финансовую политику президента[45]. Авторы проекта хотели создать такой механизм финансового контроля, который позволил бы вывести затраты администрации на правительственные программы из-под надзора конгресса. Тем самым у президента развязывались руки при проведении многих национальных программ.

Президент одобрил почти все рекомендации комитета. Единственное, что он отверг, касалось расширения состава Белого дома за счет шести помощников, наделявшихся конкретными обязанностями. В дальнейшем этот пункт был изменен – президенту предоставлялись те же шесть помощников, но уже без определенных обязанностей. Сам же доклад президент назвал «документом огромной важности». Все пять аспектов предлагаемой реформы Рузвельт нашел «одинаково разумными и практичными»[46].

Проект административной реформы, представленный президентским комитетом, лег в основу билля о реорганизации. Дважды в течение 1937 и 1938 гг. он вносился на обсуждение в конгресс, и оба раза конгрессмены голосовали «против», считая, что билль способствует чрезмерному усилению президентской власти и нарушает принцип разделения властей. В конце концов в апреле 1939 г. конгресс принял свой вариант закона[47]. Тем не менее можно констатировать, что многие положения этого закона уходили корнями в рекомендации «комитета Браунлоу», деятельность и выводы которого стали основой правительственной позиции по всему комплексу проблемы административного реформирования.