Американская программа “пункта-4”: люди и судьбы

С.Ю. Шенин

Как известно, программа «пункта-4» была провозглашена в инаугурационной речи Гарри Трумэна 20 января 1949 г. Несмотря на частые и, как представляется, иногда сознательные попытки принизить ее роль в процессе формирования послевоенного мирового порядка, она, на наш взгляд, была сравнительно успешным и достаточно популярным мероприятием администрации Трумэна[1]. Кстати он сам считал, что если его будут помнить через 50 лет, то не за НАТО или «план Маршалла», а за «пункт-4»[2]. По сути эта программа стала тем зерном, из которого (после обильного удобрения идеями и фондами холодной войны) и выросло гигантское дерево всей послевоенной «третьемирской» политики США.

Однако успех программы отнюдь не был гарантирован тем, что ее основные идеи были озвучены в инаугурационной речи. В американской истории было много примеров провальных инаугурационных инициатив. То, что идеи четвертого раздела в конечном итоге выжили и реализовались в программе всемирного масштаба, являлось колоссальной заслугой конкретных людей, обладавших незаурядными профессиональными и личными качествами, сумевших в сложнейших условиях жесточайшей внутриполитической борьбы отстоять и материализовать инициативу своего президента. В этом кстати и заключался, по нашему мнению, основной талант Трумэна как организатора — он предпочитал и умел подбирать людей, которые беззаветно посвящали себя порученному делу, вместо того чтобы самому вникать во все тонкости и непосредственно руководить американской внешней политикой, как это делал Ф. Рузвельт.

Бенджамин Харди и история появления «пункта-4» являются тем редким случаем, когда многие исследователи и очевидцы событий прослеживают истоки «великой идеи» вплоть до конкретной личности. Тем более удивительно, что такой личностью являлся чиновник администрации, работавший отнюдь не на ее верхних этажах. С точки зрения автора, эта история заслуживает самого пристального рассмотрения, поскольку историография не дает ее ясного и целостного изложения.

В первые послевоенные годы глобализация американской внешней политики потребовала формирования инструментария, нужного для распространения влияния США на весь регион слаборазвитых стран. Предыдущий положительный опыт использования технической помощи в Латинской Америке предопределил важнейшую роль этого инструмента в программах помощи ООН[3], «доктрины Трумэна» (в Греции и Турции), «плана Маршалла». Одновременно принятие конгрессом «Закона Фулбрайта», «Закона Смита — Мунда» и «Закона о помощи Китаю 1948 г.» сформировали законодательную базу для распространения технической помощи в слаборазвитых странах, а реализация с 1948 г. программы Совместной комиссии по обновлению сельских районов Китая и осуществление ряда крупномасштабных проектов в Индии позволили американским специалистам накопить значительный опыт в этой сфере. Однако наличия всех этих предпосылок было недостаточно для организации такой программы помощи, которая соответствовала бы целям и задачам администрации США по отношению к слаборазвитым странам. Необходима была новая идеология помощи.

Борьба внутри американского правительства за идеологическое наполнение вызревавшего нового внешнеполитического направления началась сразу после победы Г. Трумэна на выборах в ноябре 1948 г. Эта борьба разворачивалась вокруг содержания инаугурационной речи. Трумэн требовал от своего окружения свежих идей, которые могли бы обеспечить поддержку общественным мнением непопулярную (по определению) идею вмешательства правительства США в процесс развития отсталых стран. Особые надежды президент возлагал на специалистов из отдела по общественным связям госдепартамента, руководил которым Фрэнк Рассел[4].

Одним из помощников Рассела в это время работал 43-летний Бенджамин Харди, в прошлом журналист «The Atlanta Journal». Во время войны он работал в Латинской Америке, в основном в Бразилии, руководителем пресс-службы Офиса координатора межамериканских дел (ПАА[5]), который возглавлял Н. Рокфеллер. В тот период у Харди сложилось свое твердое убеждение в просчетах американской внешней политики, которая, как он полагал, слишком много внимания уделяла влиятельным и могущественным элитам этих стран, не оказывая помощи простым людям. Ни пышные церемонии, ни огромные финансовые вливания, ни попытки подкупа представителей властных структур не могли повысить авторитета и влияния США в этих странах. Необходимо, считал Харди, помочь простым людям вырастить больший урожай, получить лучшее образование, укрепить здоровье[6].

Знающий по опыту ПАА и своей родной Джорджии о том, как новые технологии могут помочь развитию отсталой экономики, бывший журналист считал, что техническая помощь может стать важным эффективным инструментом американской внешней политики в слаборазвитых странах[7].

Позже, в ноябре 1950 г., Харди писал, что он возвратился домой из Латинской Америки с огромным желанием сделать для благополучия мира что-нибудь большее, «чем просто удобрить землю своими костями». Действуя в русле этих своих убеждений, он нанялся на работу в отдел общественных связей госдепартамента в качестве простого чиновника, быстро сделал карьеру и стал составителем речей для высших должностных лиц правительства. Он являлся автором нескольких выступлений президента, включая обращение Трумэна к канадскому парламенту в июне 1947 г., и госсекретаря Дж. Маршалла в период формирования «плана Маршалла» (правда, гарвардскую речь писал не он)[8].

По словам самого Харди, он начал серьезно размышлять о необходимости со стороны США новых шагов в контексте холодной войны вообще и в поддержку «плана Маршалла», в частности, с середины 1948 г. Он полагал, что эти шаги должны быть позитивными и ориентированными на привлечение на американскую сторону мирового общественного мнения. Соответственно, эти шаги должны были быть направлены на облегчение страданий и улучшение условий жизни в самой населенной слаборазвитой части планеты. Именно тогда он вспомнил о своем латиноамериканском опыте и пришел к выводу о том, что по крайней мере частичным решением проблемы могла бы стать «всемирная» программа технической помощи[9].

Уже в августе 1948 г., т.е. еще до победы Трумэна, Бен Харди изложил Расселу свои идеи технической помощи странам Латинской Америки в качестве «средства против революций». Он говорил, что «во время второй мировой войны огромное количество этих людей (в слаборазвитых странах. — С. Ш.) увидели что такое современная цивилизация… Этот факт ускорил революцию растущих ожиданий. Они будут требовать честную долю в мировом производстве… Соединенные Штаты должны увидеть свой интерес не только в том, чтобы попытаться возглавить процесс борьбы с этой проблемой, но Соединенные Штаты являются, возможно, единственной страной, которая, на данный момент, способна это сделать»[10]. Необходимо, — утверждал бывший журналист, — либо повысить уровень жизни простых людей, либо «они созреют для революции»[11].

Расселу идея понравилась. Он сказал, что полностью согласен с Харди, но не видит в данный момент возможности протолкнуть идею «наверх». «Давай положим пока все это на полку и посмотрим, как события будут развиваться», — предложил шеф отдела, имея в виду грядущие в ноябре президентские выборы и очень небольшие шансы Трумэна на переизбрание[12].

Но Харди не собирался долго ждать. Сразу после благополучно прошедших выборов он сам проявил инициативу, составил меморандум под названием «Использование технологических ресурсов США в качестве инструмента в борьбе с международным коммунизмом» (датирован 23 ноября), разъяснявший суть замысла, и разослал его по кабинетам госдепартамента. После этого Рассел был вынужден дважды собирать заинтересованных чиновников госдепартамента: первый раз, чтобы выслушать автора инициативы, а второй — чтобы узнать их мнение. Во время второго заседания было высказано огромное количество критики в адрес предложения Харди. В частности, было заявлено, что бюро по бюджету и без того урезало фонды для уже действующих программ технической помощи (таких, как SCC), и выходить сейчас в правительство с новым широкомасштабным «глобальным» предложением было бы просто самоубийством[13].

Как раз незадолго до второго заседания, и.о. госсекретаря Роберт Ловетт (Дж. Маршалл был в это время болен) обратился к Расселу от имени президента с просьбой о поиске идей для инаугурационной речи Трумэна. После разговора с Ловеттом Рассел вызвал Харди и сказал: «Бен, это может быть тот самый счастливый случай, о котором мы говорили пару месяцев назад. Почему бы тебе не набросать инаугурационную речь и не включить в нее твою идею?» Харди согласился[14].

Одновременно с работой над инаугурационной речью он основательно, с учетом критики, переработал свой меморандум от 23 ноября, перенеся основной акцент с угрозы роста националистических настроений в слаборазвитых странах на антикоммунизм. В меморандуме утверждалось, что распространение действия существующих программ технической помощи на всю слаборазвитую часть планеты могло бы стать «позитивным подходом к уничтожению социальных и экономических условий, на которых коммунизм паразитирует», и к вовлечению энергии народов слаборазвитых стран в «демократическую кампанию по отражению наступления коммунизма».

Широкомасштабная программа такого типа имела бы массу преимуществ. Во-первых, ее стоимость была бы значительно ниже, чем стоимость «плана Маршалла». Во-вторых, она подхватила бы «эстафету» «плана Маршалла» после ликвидации последнего. В-третьих, она позволила бы использовать конструктивно и в максимальной степени тот тип ресурсов, в котором США имеют неоспоримое преимущество перед СССР. «Наше подавляющее превосходство будет переведено в сферу конструктивных усилий, где оно будет очевидным даже для самых отсталых и безграмотных людей», — писал Хари. В-четвертых, программа может быть разработана таким образом, чтобы использовать ресурсы международных организаций (ФАО, МОТ, ВОЗ и т.д.) в тесной увязке с американскими усилиями и планами. В-пятых, такой тип программы был бы неуязвим для «обвинений в империализме», поскольку техническую помощь надо предоставлять только тем правительствам, которые ее просят. Более того, Соединенные Штаты уже располагают великолепно работающей структурой — программой технического сотрудничества (TCP[15]), которую госдепартамент на протяжении 10 лет осуществляет в Латинской Америке на базе закона Смита — Мунда и которую надо просто распространить на весь слаборазвитый мир. Меморандум был датирован 15 декабря 1949 г.[16]

Приблизительно к этой же дате Харди завершил работу и над проектом инаугурационной речи, которая отдельным пунктом включала в себя достаточно сжатое заявление о необходимости широкомасштабной программы технической помощи. После этого оба документа (меморандум и проект) по служебным каналам были отправлены «наверх». Однако за пределы госдепартамента они не вышли. Через несколько дней Харди узнал, что его инаугурационный проект был почти полностью переписан и в совершенно неузнаваемом виде отправлен в Белый дом. Раздел технической помощи при этом просто исчез.

Что касается меморандума, то он вернулся через пару дней с резолюцией Ловетта, которая гласила: «Фрэнсис, я не уверен, что это хорошая идея, но я совершенно уверен, что она не подходит для инаугурационной речи»[17].

Хотя Рассел после этого окончательно сдался, Харди продолжал упорствовать, несмотря на все отказы. Позже он писал: «В тот момент я был уверен более чем когда-либо в том, что идея технической помощи была необходима, поскольку давала в руки демократии мощнейшее оружие в борьбе с коммунизмом»[18]. Вдохновляемый этой своей убежденностью, а также подталкиваемый амбициями жены, он решил нарушить должностную субординацию и лично довести свою идею до тех, кто непосредственно принимал решения по вопросам инаугурационной речи, т.е. до высших чиновников аппарата Белого дома[19].

Харди решился позвонить помощнику президента Дж. Элси[20], с которым ранее никогда не встречался, а только беседовал по телефону. Элси согласился встретиться и пригласил Харди в Белый дом. Во время встречи последний напрямик изложил свою идею, особенно подчеркивая, что техническая помощь явно является важнейшим недостающим компонентом всей американской внешней политики. Он также пожаловался на руководство госдепартамента, которое хочет «задушить идею в отделах планирования с помощью бюрократических методов». Если Белый дом не придет на помощь, убеждал Харди, идея не сможет вырваться из госдепартамента в обозримом будущем[21].

Помощник президента принял идею немедленно и с восторгом — она идеально подходила для президентской речи. Элси вспоминал позже, что «это было то, что я искал»[22].

Он немедленно отнес меморандум Харди (от 15 декабря) Кларку Клиффорду, специальному советнику президента и самому влиятельному человеку из окружения Трумэна, отвечавшему за составление инаугурационной речи. Тому предложение тоже понравилось. Прочитав меморандум, Клиффорд сразу убедился, что «это была правильная идея, появившаяся в правильное время. Это было решение нашей дилеммы: в то время, как мы имели речь, нуждавшуюся в идее, Харди имел идею, нуждавшуюся в речи»[23].

Пытаясь прикрыть должностное нарушение Харди, Элси довел до сведения руководства госдепартамента, что президент просит немедленно представить для инаугурационной речи предложения, связанные с распространением технической помощи среди беднейших стран. Предполагалось, что при такой постановке вопроса Ловетт будет вынужден официально «выпустить» меморандум Харди. К удивлению помощников президента ответа не последовало. Лишь через десять дней Харди вновь появился в кабинете Элси с неподписанным меморандумом, озаглавленным «проект № 5»[24]. Он утверждал, что его руководство, в лице Р. Ловетта, Ч. Боулена и П. Нитце, по-прежнему продолжало блокировать идею, возражать против ее включения в инаугурационную речь как «неразработанную» и не прошедшую «необходимую подготовку и анализ»[25].

В развернувшейся после этого закулисной дискуссии между госдепартаментом и Белым домом дипломаты настаивали на том, что «нельзя представлять программу до тех пор, пока она не разработана в деталях». Белый дом возражал, что если президент не объявит о программе в инаугурационной речи, она вряд ли будет когда-либо «разработана» вообще. Тогда в госдепартаменте нашли другой аргумент, заявив что провозглашение такой программы может отвлечь внимание американских бизнесменов, чье сотрудничество в «плане Маршалла» было незаменимым[26]. Другими словами, дипломаты пытались заволокитить идею Харди.

Тем не менее, несмотря на появившиеся и обсуждавшиеся внутри Белого дома весьма солидные альтернативные идеи и предложения (например, программа У. Саланта[27]), 12 января 1949 г. Трумэну был представлен рабочий вариант инаугурационной речи, где в качестве последнего четвертого раздела фигурировала идея Харди. Кларк Клиффорд писал впоследствии, что Харди «стал нелегальным участником нашей инаугурационной команды» и фактически написал всю речь[28].

Трумэну четвертый раздел понравился. Дополнив по своей инициативе замысел Хари идеей регулируемых частных инвестиций, он в конечном итоге одобрил получившуюся таким образом программу американской внешней политики в слаборазвитых странах, которая впоследствии и получила название «пункта-4».

Однако, как уже было сказано, инаугурационный контекст отнюдь не гарантировал материализацию президентских инициатив. Трумэну потребовалось около полутора лет, чтобы создать законодательную базу программы. Только с сентября 1950 г. было начато строительство административного механизма «пункта-4» — Управления по техническому сотрудничеству (ТСА[29]).

Созданный законодательный базис «пункта-4» характеризовался достаточной аморфностью и оставлял большое количество юридических лакун, которые можно было заполнить по усмотрению тех, кто будет выполнять программу. Большей частью это явилось следствием жестокой законодательной борьбы и конечных компромиссов. В этом свете ключевой фигурой, должной определить направление дальнейшего развития «пункта-4», становился администратор программы. Выбор этой фигуры предопределял ее успех или провал, а значит и состоятельность Г. Трумэна как президента.

Трумэн предпочитал иметь во главе структуры человека, лично ему преданного. Поэтому весной 1950 г. временно исполняющим обязанности руководителя программы был назначен бывший издатель из Северной Каролины, американский посол в Никарагуа и давний личный друг президента (один из немногих политиков, кто во время выборов публично говорил о возвращении Трумэна в Белый дом) Кэпас Вэйник[30]. Однако он был явно не готов в одиночку бороться со всем дипломатическим ведомством. Не особенно искушенный в интригах политической борьбы такого масштаба, Вэйник так ничего и не смог противопоставить напору его лидеров — Ачесона и Торпа. Как отмечал впоследствии будущий руководитель программы С. Эндрюс, «бюрократическая борьба держала его в смятении с утра до ночи». И как только появилась более подходящая кандидатура, К. Вэйник был отправлен в отставку[31].

На этот пост претендовал и Нельсон Рокфеллер, по крайней мере на это намекали газеты[32]. Рокфеллер ранее возглавлял ПАА и поэтому имел свои четкие представления о технической помощи и ее роли в американской внешней политике. Но Трумэн не согласился с этой кандидатурой, учитывая концентрацию его экономических интересов в Латинской Америке. Правда, компромисс был найден, и Рокфеллер был назначен на пост председателя IDAB[33] — организации, которая предназначалась для разработки стратегических планов развития «пункта-4».

Генри Гарлан Беннет являлся идеальной кандидатурой на пост администратора «пункта-4». Его знания, опыт, авторитет и влияние делали эту фигуру почти харизматической в среде специалистов по сельским проблемам. Ранее ему также приходилось работать на правительство Соединенных Штатов. В 1945 г. как член американской делегации на первой сессии FAO в Квебеке он участвовал в разработке планов возрождения сельского хозяйства Европы. В 1949 г. Беннет составлял обзор и прогнозы по сельскому хозяйству Германии для американской оккупационной армии. С апреля 1950 г. он служил советником по сельскохозяйственным вопросам при эфиопском монархе[34].

Беннет сформировал свою профессиональную философию из трех компонентов: абсолютная уверенность в неограниченных возможностях образования, осознание перспективности технологического прогресса и евангелистские религиозные ценности. Он был убежден, что материальное изобилие является «неизбежным сопутствующим продуктом христианской демократии». Соответственно, без экспорта этих принципов невозможно было получить «желаемый эффект» от экспорта современных технологий в слаборазвитые страны. Железные плуги, новая техника сева семян, современные методы борьбы с малярией просто не заработают без «всемирного господства американского идеализма»[35].

«Пункт-4» идеально отвечал представлениям Беннета о «миссии Америки». Он был абсолютно уверен в реальности решения поставленных президентом задач и имел твердые убеждения, что программа должна быть долгосрочной, дешевой, ориентированной на культивирование у слаборазвитых народов способности «помогать самим себе». Любая гигантская экономическая помощь бессмысленна в решении этой проблемы — только «народная дипломатия», «дипломатия засученных рукавов», совместная работа «рука об руку», «бок о бок» с наиболее способными представителями местных общин позволит запустить процесс массового обучения. С точки зрения Беннета, «главная идея заключается в том, чтобы послать минимальное количество наших людей с инструментами и небольшим количеством оборудования для того, чтобы они могли показать людям своим собственным примером, что нужно делать, а также корректировать их работу… Правда заключается в том, что вся программа должна быть в основном программой обучения. В каждом слаборазвитом районе существует огромная потребность в надежных, обученных, местных лидерах. и, соответственно, самое лучшее, что мы можем сделать, это развивать такой тип обучения»[36].

Суть подхода Г. Беннета к реализации задач «пункта-4» сводилась к переносу в слаборазвитые страны американской системы «содействия сельскохозяйственному развитию» (agricultural extension service). Главной задачей этой системы в США являлось распространение современных агротехнологий среди фермеров. Главным носителем новых знаний являлся «окружной агент». Концепция Беннета подразумевала, что опытные «окружные агенты», нанятые в Америке, будут с успехом делать привычную им работу в слаборазвитых странах, концентрируя свою активность, во-первых, на так называемых местных лидерах, но не «традиционных», а лидеров по сути, на тех, кто за счет своей энергии и динамизма мог распространять вокруг себя полученные от агентов знания и в конечном итоге возглавить процесс обновления; и, во-вторых, на трех основных направлениях – сельском хозяйстве, здравоохранении и образовании[37].

Такое акцентирование внимания Беннетом объяснялось его пониманием путей достижения стратегических целей США. Обеспечение продуктами питания, создание систем здравоохранения и образования закладывали первичный и абсолютно необходимый фундамент для процесса дальнейшей интеграции слаборазвитых стран в систему сырьевой специализации. Больные, голодные, необразованные люди не смогут участвовать в процессе мирового разделения труда; энергию обозленных, отчаявшихся людей невозможно направлять в «конструктивное русло». Без решения проблемы «улучшения человеческого материала» нечего и думать о наращивании активности в слаборазвитых странах американского частного капитала, о создании емких рынков для американской продукции. В целом техническая помощь, сконцентрированная на этих трех направлениях, рассматривалась Беннетом как процесс подготовки почвы для последующего проникновения сюда американского общественного и частного капитала, который и должен будет проделать всю основную работу (по плану и под контролем правительства США) по специализированному развитию[38].

Все эти воззрения Беннета полностью совпадали с представлениями Трумэна о предназначении «пункта-4»[39] и в то же время серьезно расходились со взглядами на программу, господствовавшими в госдепартаменте. Там к беннетовской философии малых денег, развития самопомощи, постепенности, долгосрочности и «народной дипломатии» относились почти презрительно. Сам госсекретарь Д. Ачесон называл подход Беннета «пирог в раю», намекая на возможность получения результатов в далеком будущем, в то время как решать задачи чрезвычайного характера (в первую очередь, остановки коммунистической агрессии в Юго-Восточной Азии) необходимо было немедленно, и для этого надо было использовать все ресурсы и инструменты, в том числе и «пункт-4»[40].

Под давлением новых чрезвычайных обстоятельств (в первую очередь, это война в Корее) осенью 1950 г. консервативный конгресс все же был вынужден принять директиву NSC-68 как официальную стратегическую доктрину Соединенных Штатов. «Военное кейнсианство» стало действующей политикой. Огромное количество свеженапечатанных купюр было готово хлынуть в мировую экономику. Однако существовала проблема каналов, по которым эти деньги можно было перекачивать на строительство нового мирового порядка.

В этом плане значение «пункта-4» было трудно переоценить, — он стал практически единственным каналом, могущим соединить печатный станок Федерального резервного банка и интересы США в слаборазвитых странах. Правда, внутри этого канала было множество помех, препятствий, ограничителей, помещенных туда законодателями и значительно уменьшавших его пропускную способность. Соответственно, чтобы в полной мере использовать колоссальные возможности, предоставленные NCS-68, необходимо было эти ограничители (философию «самопомощи», принцип «дешевой» программы, долгосрочную ориентацию и т.п.) снять. С точки зрения стратегов и госдепартамента, основной акцент программы «пункта-4» должен был быть перенесен с технической на экономическую помощь.

Такая смена ориентиров стала жизненно важной, первостепенной задачей для госдепартамента. Естественно, что после того как его представители затратили столько времени и сил на то, чтобы «пробить» программу через конгресс, жесткий контроль и «догматические» подходы неведомо откуда появившегося Беннета невероятно раздражали руководителей внешнеполитического ведомства[41].

Беннет, в свою очередь, также тратил огромное количество времени и сил на борьбу с тенденцией, как он ее называл, «строительства империи». В конечном итоге противоречия между ТСА и госдепартаментом по вопросу о предназначении «пункта-4» (техническая помощь или экономическая помощь) переросли в «неконструктивную фазу» и потребовали своего разрешения со стороны «третейского судьи», т.е. президента. Вопрос решался во время специальной конференции в Белом доме (предположительно в марте 1951 г.), на которой председательствовал Трумэн. Свидетели описывали ход конференции следующим образом.

«Представители госдепартамента настойчиво защищали свое мнение о необходимости капитальных инвестиций, подтверждая эту точку зрения пачками телеграмм от известных промышленников и предпринимательских объединений. Ознакомившись со всеми свидетельствами, президент Трумэн попросил Беннета ответить. Спокойным тоном, со своим тягучим юго-западным произношением, Беннет объяснил, что только ограниченное количество денег может быть использовано эффективно, и это зависит от количества нанятых американских специалистов и динамики роста числа обучаемых. Согласно его концепции «пункта-4», утверждал Беннет, количество требуемых денег никогда не будет большим.

Затем обе стороны посмотрели на президента, который спокойно их слушал. Трумэн сказал, указывая на Беннета: “Вот то, о чем мы ведем речь”. В сумеречном мире бюрократической политики такое заявление имело огромный вес. На некоторое время автономия “пункта-4” была гарантирована. Вооруженный президентским мандатом, Беннет работал очень напряженно в течение 1951 г., чтобы “пункт-4” начал действовать»[42].

Администратор ТСА имел при этом возможность опереться на преданность идее «пункта-4» двух своих ближайших соратников. Одним из них был уже упоминавшийся Бен Харди, оставивший ради нового дела свой достаточно перспективный пост спичрайтера в госдепартаменте и ставший в ТСА главой службы по связям с общественностью. Сам Харди писал: «Я взялся за эту работу, чтобы сделать все, что в моих силах для успеха программы»[43]. На этом посту за очень короткий срок он сделал исключительно много для того, чтобы его и Беннета «идеалистические представления» стали определенным стандартом для общественного мнения и конгресса.

Другой сильной фигурой, которая также стала надежной опорой для главы ТСА, был руководитель OFAR[44] Стэнли Эндрюс. Старый приятель Беннета, также родом из Арканзаса, он практически во всем разделял идеи «пункта-4». Обладавший огромным опытом общения с бюрократами и знанием всех «закоулков» коридоров власти, он был незаменим для Беннета, особенно при необходимости навязать очередную идею конгрессу или федеральному чиновничеству[45].

Очень скоро тандем Беннет—Харди (вместе с «сочувствующим» Эндрюсом) столкнулся с неизбежностью тратить огромное количество времени и сил, чтобы отстоять чистоту идеи «пункта-4» и независимость ТСА. Если в случае с «поползновениями» госдепартамента все проблемы мог решить президент, то дальнейшие попытки «нецелевого» ее использования выглядели более серьезно, поскольку осуществлялись в новом стратегическом контексте, на новом теоретическом фоне, с применением более чувствительных для общественного мнения аргументов. В конечном итоге философия «больших денег» победила во всеправительственном масштабе — осенью 1951 г. конгресс принял закон о взаимной безопасности (MSA[46]). «Пункт-4» как составная часть этого закона должен был неизбежно сменить ориентиры, заложенные еще в инаугурационной речи Трумэна.

Однако такой, казалось бы, радикальный поворот событий не обескуражил Беннета, хотя были узаконены именно те идеи, против которых он боролся. В своем обращении к персоналу ТСА 30 ноября 1951 г. он отмечал, что «конгресс очертил закон таким образом, который, как представляется, сохраняет характер и лицо программы пункта-4»[47]. В первую очередь, это касалось философии программы, против которой конгресс не возражал, — работа с простыми людьми, обучение их самопомощи в сферах производства питания, образования и здравоохранения. Беннет по-прежнему считал, что программа «будет эффективна только на долгосрочной основе», и негативно относился к предполагаемому притоку «больших денег» в программу: «Мое желание заключается в том, чтобы мы двигали вперед всю нашу программу максимально быстро, но без безрассудной траты денег. Будет лучше для всех, если мы вернем ненужные деньги налогоплательщикам, а не истратим их на необоснованные проекты… Это моя твердая позиция и убеждение, и я должен быть верен ей»[48].

Уверенность Беннета в том, что «характер и лицо программы» нужно сохранить, т.е. практически не менять прежнего курса, зиждилась прежде всего на «личной поддержке президента» его планов[49]. Кроме того, было ясно, что новая структура управления не сможет сильно повлиять на деятельность ТСА, поскольку на фоне общих сумм, выделенных на программу «взаимной безопасности» (6,5 млрд долл.), финансирование проектов технической помощи было крошечным (около 140 млн долл.). Соответственно, директор неизбежно будет «уделять большую часть своего внимания крупномасштабным программам военной и экономической помощи, а ТСА, которое не возражало против такого положения дел, была предоставлена возможность самой решать свои проблемы»[50]. И в этих своих расчетах Беннет, как показало время, был прав.

Генри Беннет был надежным, а самое главное, талантливым и умелым защитником «духа» «пункта-4». Для конгресса, с которым у госдепартамента были очень напряженные отношения, когда дело касалось денег, Беннет был «умиротворяющей» фигурой. Он явно не был представителем той канцелярской, высокообразованной прослойки чиновников — выходцев с американского востока, к которым законодатели относились с большим подозрением и которые переполняли госдепартамент. Уроженец американского юго-запада, пользовавшийся огромным авторитетом в коридорах власти за профессионализм и моральные качества, «он мог управлять конгрессом и управлять почти любым человеком. Однако он до некоторой степени побаивался этого своего качества, потому что от него постоянно требовали (госдепартамент. — С.Ш.) пробивать все большие и большие деньги»[51].

Его влияние имело «глубокий эффект». В ноябре 1951 г. конгресс выделил на «пункт-4» огромную сумму (около 150 млн долл.) исключительно под фигуру Беннета, который в общем не ожидал получить такие деньги. Всегда подчеркивавший, что никогда не будет руководить «программой больших денег», он, по собственному признанию, просто не знал, как потратить их с пользой. Именно поэтому он пытался понять истинное соотношение «духа» и «буквы» программы и в конечном итоге решил, что надо самому на месте посмотреть ситуацию в Азии и на Ближнем Востоке, поскольку не доверял госдепартаменту, рисовавшему для простодушной публики душераздирающие апокалиптические картинки гибели «свободного мира» под ударами коммунистических варваров[52].

Это последнее путешествие Беннета должно было пролегать через Рим (конференция ФАО), затем Грецию, Египет, Иорданию, Ливан, Сирию, Иран, Ирак, Пакистан, Индию, Цейлон, Таиланд, Японию. По сообщениям репортеров, эта миссия главы ТСА проходила исключительно успешно, но из-за огромного количества непредвиденных мероприятий расписание перелетов шло с запозданием в четыре дня. Во время перелета из Тегерана в Багдад 23 декабря 1951 г. самолет, в котором летели кроме Беннета с женой и Харди еще два руководящих чиновника ТСА и несколько пассажиров, попал в снежную бурю и в условиях очень плохой видимости при заходе на повторную посадку врезался в вершину горы неподалеку от аэропорта столицы Ирана. Все находившиеся на борту погибли[53].

Последствия гибели Беннета для «пункта-4» были намного трагичнее, если бы речь шла просто о высокопоставленном чиновнике. По мнению большинства исследователей, это событие повлияло на программу «деморализующе»[54]. Сам Трумэн считал, что это — «величайшая потеря для всего мира»[55], а Д. Ачесон писал позже в своей книге, что безвременная смерть Беннета «омрачила» перспективы «пункта-4». Известный специалист Дуглас Энсмингер утверждал, что «с потерей Беннета программа пункта-4 потеряла свою направленность и никогда уже не смогла восстановить ее, потому что сразу после этого произошла схватка за власть, и люди, исповедовавшие подход, связанный с массированной экономической помощью, победили в ней»[56].

По мнению Стэнли Эндрюса, для Трумэна сохранение в «пункте-4» «духа» инаугурационной речи также стало делом чести, поскольку любые отклонения могли быть истолкованы как сознательный обман американского народа. В то же время фигура администратора ТСА стала единственным препятствием для лидеров госдепартамента в плане контроля за «пунктом-4» в духе MSA, и слабый руководитель ТСА представлялся им более удобным.

После отлета Беннета в его последнее турне исполнять обязанности администратора ТСА в Вашингтоне остался его заместитель Дж. Бингэм. После трагического инцидента 22 декабря последний сохранил этот статус на неопределенное время. Стэнли Эндрюс оставил OFAR и министерство сельского хозяйства и 29 декабря был назначен на пост специального помощника госсекретаря с целью завершения того турне, которое не закончил Беннет, и главным представителем госдепартамента на слушаниях в конгрессе по вопросам «пункта-4»[57].

Конечно же, Бингэм не являлся политиком и организатором того калибра, как первый администратор ТСА. Поэтому руководители госдепартамента были удовлетворены сложившимся положением и желали продлить его максимально долго[58]. В целом эта позиция оказалась оправданной – Бингэм не зарекомендовал себя очень эффективной фигурой во время баталий в конгрессе за принципы распределения денег ТСА, и госдепартамент мог без особых помех проводить нужную линию весной 1952 г.

Одновременно руководители госдепартамента стали готовить свою кандидатуру на место постоянного администратора. Им представлялось, что фигура Эрика Джонстона могла бы стать взаимоприемлемой для них и Белого дома. Этот влиятельный бизнесмен не имел никакого отношения к той проблематике, которой занималось ТСА. Однако будучи президентом «Motion Picture Association of America» он завоевал признательность Трумэна еще весной 1949 г., когда единственный из всего делового мира Америки поддержал правительственную идею гарантий для частного капитала. Впоследствии он зарекомендовал себя активным сторонником и пропагандистом идей Трумэна — Беннета. В конечном итоге после отставки Рокфеллера в ноябре 1951 г. ему был предложен пост председателя IDAB, от которого он не отказался. Одновременно Джонстон неформально указывал, что мог бы согласиться на пост администратора ТСА[59].

Однако для президента эта кандидатура не подходила: он хотел иметь на посту администратора профессионала, а не политика или бизнесмена. Кроме того, Белый дом разделял мнение Бингэма об излишней амбициозности Джонстона[60]. Сам же Бингэм, кроме прочих вышеуказанных недостатков, имел слишком сложные отношения со своим формальным руководством — MSA, от которого всеми силами, но безуспешно, пытался отделиться[61]. Гарриман имел достаточно влияния на президента, чтобы заблокировать эту кандидатуру.

В апреле 1952 г., т.е. в разгар сражений в конгрессе по вопросам принципов финансирования ТСА, когда в Белом доме особенно остро ощущали отсутствие человека типа Беннета, Гарри Трумэн пригласил к себе Стэнли Эндрюса. Президент сказал: “Этим утром здесь были три члена моего кабинета, мнение которых я уважаю, и они сказали мне, что вы человек, который должен управлять пунктом-4”. После попыток Эндрюса объяснить, что для этой роли есть люди более достойные, президент отрезал: “Я хочу, чтобы вы взялись за это”.

Далее Трумэн очень своеобразно обрисовал характер отношений в четырехугольнике администратор ТСА – госдепартамент – директор по взаимной безопасности – президент: “Я хочу, чтобы вы управляли этим предприятием (ТСА. – С.Ш.), как своим собственным. И если кто-то из моих людей подойдет к вам и будет говорить что надо делать, вы скажете им, что у меня есть номер вашего телефона, и если я захочу отдать вам какие-либо приказы, я отдам их вам сам”[62]. Такая неформальная директива означала полное подчинение администратора лично президенту. 24 апреля 1952 г. назначение Эндрюса было утверждено сенатом.

Как уже отмечалось, С. Эндрюс был человеком команды Беннета и в целом разделял взгляды последнего. Как и Беннет, он был выходцем из Арканзаса, и уже одно это положительно выделяло его из рядов «северо-восточной» правительственной элиты и обеспечивало симпатии конгресса. Кроме того, он считался крепким профессионалом, имевшим большой международный опыт. Так, в 30-е годы он был журналистом и издателем в Арканзасе и Миссури, работая в основном над сельскохозяйственной тематикой; в начале 40-х годов занимал высокие посты в американских сельскохозяйственных корпорациях, а в 1943—1946 гг. служил в армии США, где выполнял работу, связанную с поставками продовольствия в американскую армию и реорганизацией сельскохозяйственных министерств на оккупированных территориях Германии и Италии. В 1948 г. он снова возвратился в Германию, но уже в качестве гражданского лица, как советник генерала Клея по продовольственным аспектам организации берлинского «воздушного моста». Вернувшись в июле 1949 г. в США, Эндрюс становится главой OFAR. В этом качестве он занимался заключением продовольственных соглашений с другими странами, возглавлял американские делегации на международных конференциях и руководил выполнением сельскохозяйственных проектов в рамках «пункта-4»[63].

Имея такой колоссальный опыт, симпатии конгресса и знание конкретной проблемы, Эндрюс без труда быстро взял под свой контроль ТСА и положил этот гигантский корабль на старый курс. Хотя и не так виртуозно, как Беннет, Эндрюс, тем не менее, достаточно надежно стал осуществлять «пункт-4» в направлении, указанном Трумэном.

В период руководства Эндрюса ТСА по-прежнему предпочитало сравнительно ограниченные программы, ориентированные на предоставление помощи в форме технологий, знаний, умений, навыков через непосредственный контакт, выбирая для обучения тех местных жителей, которые смогли бы продолжить этот процесс, и используя минимум необходимых демонстрационных материалов и инструментов. Основной упор при этом делался на проекты в сфере сельского хозяйства, образования и здравоохранения и на эволюционный, долгосрочный подход. Хотя Эндрюс не возражал против ускорения действия таких программ в некоторых «критических» регионах за счет использования «специальной экономической помощи» (СЭП), он все же рассматривал последнюю только как дополнение к программам технической помощи (в отличие от госдепартамента, который утверждал, что СЭП являлась новым этапом программы, ее эволюционным развитием). И, наконец, главный акцент делался на невоенном, конструктивном характере проектов «пункта-4» (в противовес американским программам экономической помощи, имевшим явную «прооборонную» ориентацию)[64].

Госдепартамент, не сумев провести своего человека на пост администратора ТСА, сразу же стал откровенно высказывать недовольство этой линией Эндрюса как популистской. Дипломаты утверждали, что дешевизна программы, «народная дипломатия» и прочие привлекательные для общественного мнения и конгресса элементы уже не актуальны, они выполнили свою роль и превратились в тормоз для американской внешней политики[65]. Следовательно, жесткое следование нового администратора ТСА линии Беннета лишало, по мнению госдепартамента, американскую внешнюю политику маневра, не позволяло использовать огромные деньги (которые госдепартамент сам пробивал с таким трудом для осуществления «пункта-4») гибко, рационально и эффективно. Ошибочно, считали дипломаты, рассматривать программы в Индии, Пакистане и Иране только как исключение из традиционной философии ТСА[66]. Программа должна эволюционировать в сторону универсальности, всеохватности, а догматизм Эндрюса вреден для интересов американской внешней политики, и вообще «ТСА иногда демонстрирует сепаратизм в недопустимой степени»[67].

Накал борьбы между Эндрюсом и госдепартаментом, которая с переменным успехом шла на протяжении всего 1952 г., резко снизился сразу после ноябрьских президентских выборов, в которых уверенно победил республиканец Д. Эйзенхауэр. Учитывая очень консервативную предвыборную финансовую программу последнего, можно было с большой долей уверенности предположить, что «пункт-4» ожидает очень сложная, если не трагическая, судьба.

В период между выборами и инаугурацией избранного президента Трумэн, для которого сохранение в том или ином виде «пункта-4» являлось делом принципа, осуществил ряд активных мер. Они включали в себя не только повышение общественной поддержки программы через популяризацию в подконтрольных демократам СМИ, но и некоторые закулисные переговоры. Так, например, была предпринята попытка прозондировать возможность не увольнять трумэновское руководство ТСА, по крайней мере на переходный период, что давало шансы на продолжение борьбы за выживание в той или иной форме философии «пункта-4». Так, еще в начале декабря 1952 г. руководитель отдела планирования ТСА Омар Пэнкоуст просил своего приятеля, банкира Л. Уилкинсона, человека близкого к верхушке республиканской партии, походатайствовать за сохранение С. Эндрюса в качестве администратора ТСА. Позиции последнего кстати были в этом отношении небезнадежны, поскольку во времена «берлинского кризиса» в 1948—1949 гг. он активно сотрудничал с окружением Эйзенхауэра.

В письме Пэнкоуста к Уилкинсону, в частности, говорилось: “Нет ли какой-либо возможности, чтобы вы и генерал Клей помогли Стэнли, невзирая на партийные различия, получить полную поддержку новой администрации в отношении максимально быстрого продвижения программы? Он сам никогда не станет искать такой поддержки у вас, Клея, Вурхиса или у других его старых приятелей… Никто реально не сможет занять его место на этой особой стадии развития ТСА… На протяжении следующих 12 месяцев Стэнли мог бы превратить пункт-4 в один из самых могучих столпов всей внешней политики правительства США”[68].

По-видимому, усилия уходящей администрации не прошли даром. Заняв в январе 1953 г. президентское кресло, Эйзенхауэр не стал делать резких шагов. Эндрюс остался во главе ТСА (хотя и подавал в отставку, как это было положено перед инаугурацией нового президента), а все планы и финансовые запросы в отношении программы, сформулированные еще при Трумэне, были подтверждены[69].

Прекрасно зная о господствовавших в новой администрации неустойчивых настроениях, желании использовать все инструменты внешнеполитического арсенала для борьбы с коммунистической угрозой, администратор ТСА, тем не менее, не боялся идти вразрез с ними, настаивая на долгосрочном, перспективном, эволюционном характере развития программы технической помощи. «Если мы не готовы тратить около 100 млн долл. в год… на техническую помощь на протяжении периода от 5 до 10 лет, то нам лучше прекратить все это немедленно», — утверждал он[70].

В целом такая принципиальность и последовательность Эндрюса, смело шедшего, как и его предшественник Беннет, на конфликт внутри исполнительной власти ради сохранения «буквы» и «духа» первоначального «пункта-4», импонировала значительной части законодателей. На слушаниях подчеркивалось, что «немногие правительственные программы могут заручиться более полной и искренней поддержкой конгресса, чем та, которую имеют цели программы пункта-4», которая стала «символом» и «краеугольным камнем» американской внешней политики[71]. Программа стала настолько привычным элементом «законодательного интерьера», что даже ее непримиримый противник сенатор Тафт перешел от принципиальной к частной критике руководства ТСА. Теперь ему не нравилось только то, что в некоторых странах «пункт-4» не столь эффективен как хотелось бы[72].

Хотя «пункт-4» в этот период продолжал пользоваться общественной поддержкой, тем не менее основная тяжесть «арьергардных боев» за сохранение программы легла на плечи одного Эндрюса. Для последнего это были тяжелые времена. В отличие от своего предшественника, д-ра Г. Беннета, полковник Эндрюс на посту администратора ТСА не продемонстрировал, на наш взгляд, необходимого стратегического мышления и способности к превентивным действиям. Он хуже владел информацией, был неважным оратором и полемистом, боялся, в отличие от Беннета, вступать в дискуссии по политическим вопросам и в конечном итоге, хотя тоже был южанином, не имел нужного влияния на конгресс.

Вместе с тем он пользовался уважением общественности и прессы за то, что был «честным человеком, практически самым чистым функционером в сфере внешней политики, какого пресса могла найти в Вашингтоне»[73]. Честность и принципиальность Эндрюса простирались настолько далеко, что однажды он отказался трудоустроить брата Трумэна, который пытался занять в ТСА «приличный пост»: «Если м-р Трумэн скажет мне назначить вас, я назначу, — заявил родственнику президента полковник Эндрюс, — но завтра утром ему придется искать другого администратора»[74].

Однако, даже несмотря на отсутствие качеств ярко выраженного лидера и бойца, каковым являлся Г. Беннет, Эндрюс довольно мужественно и практически в одиночку отбивался от нападок оппонентов, пытаясь хоть как-то укрепить уже содрогавшуюся под ударами критики дамбу общественного мнения. Арсенал администратора ТСА был в этом отношении не очень богат. Он и его коллеги, разъезжая по стране, выступая в конгрессе и на встречах с бизнесменами, активно пытались пропагандировать достоинства «пункта-4». Особенно настойчиво они подчеркивали прагматичность и исключительную дешевизну программы, годовая стоимость которой, как подчеркивалось, для налогоплательщиков была «меньше, чем цена одного эсминца»[75].

Летом 1953 г., когда желание новой администрации ликвидировать «пункт-4» становилось все очевиднее, Эндрюс занял достаточно лояльную позицию, надеясь, видимо, на возможность сохранить способность влиять на события. Пытаясь привнести в процесс реорганизации программы внешней помощи элементы преемственности и сохранить в рамках стратегии FOA[76] хотя бы некую пунктирную обозначенность того направления, в котором двигался «пункт-4», Эндрюс подавал «наверх» многочисленные проекты перестройки ТСА, которые могли бы умиротворить новых «боссов». Однако все его предложения оставались без ответа. «Каток» предвыборных обещаний Эйзенхауэра медленно и планомерно (чтобы не привлекать внимания общественного мнения) уничтожал «любимое детище» президента Трумэна.

Окончательно этот процесс был завершен к 1 сентября 1953 г., когда все высшие руководители ТСА – Джонатан Бингэм, Омар Пэнкоуст, Стэнли Эндрюс — были вынуждены подать «добровольные» прошения об отставке. Причем после увольнения последнего не было объявлено о его преемнике, даже временном. Это означало, что ТСА перестает существовать даже как внутренняя структура FOA, на что надеялись многие сторонники «пункта-4».

Как и большинство уволенных после ликвидации ТСА специалистов, Эндрюс нашел себе работу в частном секторе – в фонде Келлога, где занимался практически тем же — проблемами предоставления эффективной помощи слаборазвитым странам. Однако Эндрюс остался настолько заметной фигурой из-за своих личных качеств, что Эйзенхауэр к концу президентства даже привлек его к оценке своих программ технической помощи[77]. Результаты работы Эндрюса (правда, не его одного) были таковы, что доклад был засекречен (существовал всего в шести экземплярах) и стал предметом активной охоты конкурентов из «демократического» лагеря перед выборами 1960 г. Однако доклад в конечном итоге был потерян, по-видимому, он был уничтожен.

В заключение хотелось бы отметить, что история «пункта-4» — это прежде всего история человеческих взаимоотношений. Три ключевые фигуры — Бенджамин Харди, Генри Беннет и Стэнли Эндрюс — создали эту программу, стали столпами, на которых покоился ее фундамент. Несмотря на то что пик их государственной деятельности приходился на разные годы, несмотря на разные судьбы, трагические и благополучные, все трое работали на одну идею, руководствовались одной идеологией, стремились к одним целям. И как продемонстрировала история «пункта-4», появление таких эффективных «команд» в американской внешней политике второй половины 1940-х годов (а они создавали «план Маршалла», НАТО, “воздушный мост” и т.д.) в огромной степени было заслугой самого Трумэна. Помимо умения подбирать людей на ключевые посты он продемонстрировал способность выполнять обещания, не изменять идеалам и следовать раз выбранной политической линии. Такая надежность президента позволяла сохранять созданные «команды», которые, в свою очередь, формировали традиции и обеспечивали преемственность.

Тем не менее, как представляется, значительная разница в уровнях профессиональной квалификации и особенно в личных качествах двух руководителей программы — Генри Беннета и Стэнли Эндрюса определенно сыграла свою роль в снижении популярности программы к концу президентства Трумэна и ее окончательной ликвидации в начальный период эпохи Эйзенхауэра.