Идея федерации в XVIII веке и создание конституции США*

М.А. Филимонова

В современной теории государства принято выделять три основные формы территориальной организации: конфедерацию, федерацию и унитарное государство. В унитарном государстве суверенитет всецело принадлежит центральной власти, в конфедерации – составляющим ее меньшим государственным образованиям. Что касается федерации, то при всем различии современных теорий федерализма, они сходятся на том, что федерацию отличает от двух остальных форм разделенный характер суверенитета, распределяющегося между центром и субъектами, при верховенстве центральной власти[1].

Хотя ряд авторов настаивает на том, что первыми в истории федеративными образованиями следует считать союзы полисов в Древней Греции[2], первой федерацией современного типа были все же Соединенные Штаты Америки. При этом не случайно ряд исследователей отмечает, что контуры федерации были намечены не в результате теоретических изысканий «отцов-основателей» США, а в итоге ряда компромиссов, принятых на Конституционном конвенте в Филадельфии[3]. Действительно, лишь после создания фактически федеративной структуры ее творцы смогли обосновать ее теоретически. В этой связи представляется интересным рассмотреть становление американской теории федерализма, во-первых, в связи с политической философией европейского Просвещения, во-вторых, через призму столкновений основных политических группировок революционного периода – националистов и локалистов. В отечественной американистике проблема генезиса теории современного американского федерализма специально не ставилась.

Без сомнения, идея федерации в США имела свою социокультурную основу. Она опиралась как на слабость национального сознания американцев, так и на исторические особенности развития колоний в рамках Британской империи. С этой точки зрения, вполне обоснованы попытки Б. Бейлина найти корни американского федерализма в распределении полномочий между центральным правительством в Лондоне и колониальными властями[4]. Однако даже в том случае, если структуру империи действительно можно считать федеративной, не она была для «отцов-основателей» предметом теоретического осмысления. Традиция федерализма, в контексте которой сформировалось мышление американцев XVIII в., была двоякой. Одну из ее граней составляли знания об опыте античных объединений полисов (Ахейского и Ликийского союзов, Дельфийской амфиктионии) и современных «отцам-основателям» образований (Швейцарская конфедерация, Священная Римская империя, Республика Соединенных провинций – Нидерланды); другую – теоретическое наследие европейской философии.

Первым теоретиком федерализма в Европе принято считать немецкого мыслителя И. Альтузия (1557–1638). Его теория происхождения государства противостояла концепции Ж. Бодена, в которой неделимое в идеале государство объединялось сверху по воле государя. У Альтузия, напротив, централизация шла снизу вверх: индивиды объединялись в небольшие союзы, которые, в свою очередь, образовывали союзы более крупных размеров и т.д. В конечном итоге, результатом слияния этих союзов и становилось собственно государство (universitas). Его суверенитет покоился на согласии более мелких объединений, чем и определялась его федеративная природа. Альтузий различал частичные федерации (non-plena confederatio) и полные федерации (plena consociatio et confederatio). Примером федераций первого типа он называл Швейцарию и Нидерланды – союзы, в которых отдельные государства объединялись для защиты от общих врагов и признавали арбитраж центральной власти в случае междоусобных конфликтов. В остальном они сохраняли свою независимость. В случае полной федерации, по Альтузию, объединяющиеся государства сливались в одно целое, полностью теряя свой суверенитет. Примерами таких государств мыслитель называл Англию и Францию[5]. По современным критериям, частичные федерации Альтузия были конфедерациями, а полные – унитарными государствами. Эта дихотомия сохранится в европейской политической философии еще долгое время.

Так или иначе, в эпоху Просвещения Альтузий был совершенно забыт и открыт заново немецким исследователем О. Гирке лишь в конце XIX в.[6] Неизмеримо большее значение для судеб американского федерализма имела политическая философия Ш.Л. Монтескье, чье учение вообще было одним из главных теоретических источников американского конституционализма[7]. Политическая теория Монтескье характеризовалась предельно четким разграничением основных типов государственного устройства: республики, монархии и деспотии. По мнению философа, в этих государствах все было различно – не только система управления, но также характер экономики, особенности религии, уголовное и гражданское право, положение женщин и даже сама ментальность жителей. Для республики, например, характерны нерыночный характер экономики, отсутствие роскоши, мягкость уголовных наказаний. Женщины здесь подчинены строгим правилам патриархальной морали, и их нравственность гарантируется строгим надзором со стороны их родных или государства. Этим поддерживается основной принцип республиканской ментальности, без которого республика не может существовать, — добродетель[8].

Очевидно, что образцом для этой картины послужили древнегреческие полисы и Римская республика до пунических войн. Особенности этих республик предопределили еще один крайне важный элемент теории Монтескье – географический детерминизм. Государственное устройство, по его мнению, предопределялось размерами страны. Монархическое государство должно быть средней величины; обширные империи неизбежно превращаются в деспотии. Республика же может существовать лишь на небольшой территории. Монтескье писал: «В большой республике будут и большие богатства, а следовательно, и неумеренные желания. Круг общественных дел, поручаемых заботам гражданина, станет слишком обширным. Усилятся личные интересы. Сначала человек почувствует, что он может стать счастливым, великим и славным помимо своего отечества, а вскоре убедится, что он может достигнуть величия только один на развалинах отечества»[9]. По этой причине философ считал диктатуру Цезаря и установление императорской власти естественным следствием завоевательных войн Древнего Рима[10].

Однако Монтескье знал и способ обойти установленные им же самим территориальные ограничения. Это то, что сам он называл федеративной республикой (république fédérale), хотя, как и у Альтузия, по современным критериям это была конфедерация. Монтескье определял эту форму государства как «договор, посредством которого несколько политических организмов обязываются стать гражданами одного более значительного государства, которое они пожелали образовать»[11]. Устройство федеративной республики, как оно описано в центральном произведении Монтескье «О духе законов», таково. Союз состоит из небольших, изначально суверенных государств одинаковой формы, предпочтительно республик. Монтескье считает, что федерация республиканских и монархических государств не может быть стабильной. Вступая в союз, отдельные республики теряют право на проведение самостоятельной внешней политики.

Верховным органом власти в федеративной республике является общий совет, представляющий не граждан, а субъекты федерации. Монтескье считал желательным распределение голосов в совете пропорционально величине и военной силе субъектов. Он приводил пример античного Ликийского союза: из составлявших его двадцати трех городов большие имели по три голоса в общем совете, средние – по два, малые – по одному. О компетенции общего совета в «Духе законов» не сказано ничего определенного. Из текста как будто вытекает, что он ведает внешнеполитическими вопросами и не может вмешиваться во внутреннюю политику субъектов федерации. В полномочия общего совета входит назначение должностных лиц субъектов федерации. Существуют здесь и федеральные налоги, взимаемые с каждого из субъектов пропорционально количеству голосов, которые он имеет в общем совете.

Преимущества федерации Монтескье видит прежде всего в возможности сосредоточения сил ее субъектов против внешней угрозы. Федерация имеет также особые возможности для защиты политической свободы. В случае возникновения каких-либо злоупотреблений или появления потенциального диктатора в одном из ее субъектов прочие члены союза могут принять необходимые меры для предотвращения переворота. В случае внутренних беспорядков в одном из государств-членов союза для их подавления также могут быть использованы силы всей федерации. Поэтому федерации, по мнению философа, более стабильны, нежели унитарные республиканские государства тех же размеров; это «вечные республики».

В качестве реальных примеров федераций Монтескье приводил древнегреческие союзы полисов, а из современных ему государств – Голландию, Швейцарию и Германию[12].

В таком виде идея федерации перешла в труды других европейских просветителей. В этом ключе о ней пишет, в частности, К.А. Гельвеций. На территории такой страны, как Франция, философ предлагал образовать федерацию из тридцати отдельных республик с одинаковыми законами. Территориальная целостность и суверенитет каждой из них гарантированы всеми остальными. Как и у Монтескье, во главе федерации у Гельвеция стоит верховный совет. Он так же занят главным образом войной и внешней политикой. Однако устройство этого совета несколько иное, чем предложенное в «Духе законов»: каждый субъект федерации имеет здесь равное число представителей (четыре). Несколько иной является и компетенция верховного совета. У Гельвеция он не имеет права назначать должностных лиц в отдельных малых республиках. Зато в его функции входит своеобразный конституционный контроль: совет должен следить за тем, чтобы ни одна из входящих в федерацию республик не меняла свое законодательство без согласия остальных и чтобы законы субъектов федерации соответствовали определенной цели, а именно, воспитанию гражданственности и мужества граждан[13].

Ближе к современному пониманию федерализма подходит «Идея совершенного государства» Д. Юма, но, правда, она имела несравнимо меньшее влияние на идею федерации в США. Образцом для юмовского «совершенного государства» послужили Нидерланды, однако здесь наблюдаются определенные сдвиги в сторону федеративного принципа (в современном понимании). Сам философ отмечает некоторые из них: он устраняет право нуллификации актов центральной власти, которым обладали в Нидерландах города и провинции; предлагаемый им сенат имеет более обширные полномочия по сравнению с Генеральными штатами этой республики; графства – основные субъекты федерации в его проекте – обладают меньшей независимостью друг от друга, что должно предотвратить их соперничество[14]. XVIII век знал также идею интернациональной конфедерации в рамках всей Европы или всех христианских государств[15].

Первая конституция США – «Статьи Конфедерации и вечного союза» (1781) – напоминала по своей структуре скорее проект Монтескье или Гельвеция, нежели Юма. Не случайно вопрос о том, следует ли считать «Статьи Конфедерации» конституцией единого государства, остается спорным[16]. Пожалуй, Конфедерация все же оставалась скорее совокупностью тринадцати суверенных государств, объединившихся для решения определенных внешнеполитических задач, нежели единым государством. Верховным органом власти здесь был Континентальный конгресс, представлявший штаты, а не граждан США. В своей деятельности Конгресс всецело зависел от штатов и не имел возможности влиять на их внутреннюю политику иначе, чем путем рекомендаций. По некоторым признакам американская Конфедерация была более рыхлой, нежели федерация, описанная Монтескье. Голосование в Континентальном конгрессе происходило по штатам, причем каждый штат имел один голос. Монтескье, как мы помним, считал такое равенство нежелательным. Здесь также не было федеральных налогов, которые предполагает Монтескье. Тем не менее современники прекрасно осознавали сходство его теоретических построений с реальным устройством США. В период 1787–1788 гг. ссылки на Монтескье были поэтому одним из популярных аргументов в защиту «Статей Конфедерации»[17].

Конфедерация тринадцати штатов оказалась непрочной. Континентальный конгресс на всем протяжении Войны за независимость не мог обеспечить нормальное снабжение армии, упорядочить денежные эмиссии, остановить инфляцию, добиться от штатов выплаты взносов в федеральную казну (так называемых реквизиций). Поскольку «Статьи Конфедерации» требовали согласия девяти штатов для реализации всех важнейших полномочий Конгресса и всех тринадцати штатов – для внесения поправок в действующую конституцию, то штаты успешно противостояли любым попыткам централизации. «В своей нынешней форме [Конфедерация] не годится ни для энергичного ведения войны, ни для сохранения Союза в мире», – констатировал такой проницательный политик, как А. Гамильтон[18].

В обстановке кризиса Конфедерации формируются две основные политические группировки: националисты (будущие федералисты) и локалисты (их наследниками стали антифедералисты, а позднее – джефферсоновские республиканцы)[19]. Их конфликт осмысливался историками по-разному. Ч. Бирд, как известно, видел здесь столкновение «аграрного» и торгово-промышленного интересов[20]; М. Дженсен, Дж. Мейн и ряд отечественных исследователей – борьбу умеренных лидеров революции с демократами[21]. В пространной монографии К. Росситера, посвященной работе Филадельфийского конвента, основной акцент смещается на конфликт между представителями больших штатов (националисты) и малых штатов (локалисты)[22]. В 1970-х годах появилась еще одна интерпретация, связанная с теорией так называемого классического республиканизма. В ее рамках локалисты становятся носителями классических республиканских ценностей (небольшая, бедная, консервативная республика полисного типа), а националисты – современного либерализма (крупное индустриально развитое и процветающее государство, основанное на рыночной экономике)[23]. Все эти интерпретации в какой-то мере оправданы. И все же наиболее острым и наиболее важным для судеб США был конфликт порожденных революцией тенденций к централизации и децентрализации, который и отражался в противоборстве этих группировок наиболее полным образом.

На Конституционном конвенте 1787 г., выработавшем современную конституцию США, противостояние этих тенденций выразилось в альтернативе унитарное/конфедеративное государство. «Отцы-основатели» именовали эти формы соответственно «национальным», или «консолидированным», и «федеральным» государством. Идея федерации в современном понимании в начале дебатов Конвента не выражена. Никакой средней формы между унитарным государством и конфедерацией его делегаты не мыслили. Таким образом, они оставались в границах, очерченных Монтескье.

Определение «федерального» и «национального» государства и представление об их характерных признаках одинаковы у обеих соперничающих группировок. При этом они далеко не всегда совпадают с современными определениями конфедерации и унитарного государства. Современная политология считает основным признаком унитарного государства его деление на административно-территориальные единицы, не обладающие суверенитетом. У унитарного государства есть единая конституция, единая система права и единая система органов государственной власти. В конфедерации центральные органы имеют лишь делегированные полномочия; их решения обычно относятся к входящим в конфедерацию государствам, а не к их гражданам. Субъекты конфедерации обладают правом сецессии и нуллификации актов центральной власти. У конфедерации нет единого гражданства, единой налоговой и правовой системы[24].

Г. Моррис, один из наиболее активных националистов на Конвенте, объяснял разницу между «федеральным» и «национальным» государством следующим образом: «Первое из них является простым договором, основанным на добросовестности сторон; последнее обладает полнотой власти и возможностью принуждения»[25]. Несколько иной аспект того же определения рассматривал локалист У. Пэттерсон: «Конфедерация предполагает суверенитет ее членов… Если рассматривать нас в качестве нации, то все различия штатов должны быть уничтожены»[26]. Итак, изначальный и необходимый признак «федерального» правления – существование штатов как квазисуверенных государств. Во время ратификационной кампании П. Генри четко выразил это понимание федеративных отношений. Критикуя открывающую конституцию формулу «Мы, народ», он заявлял: «Кто уполномочил их говорить таким языком – “мы, народ” вместо “мы, штаты”? Штаты – характерная черта и душа [любой] конфедерации. Если штаты не являются действующими лицами этого договора, это должно быть одно громадное консолидированное национальное правительство»[27]. Позицию националистов в этом вопросе выразил в Филадельфии Дж. Уилсон: «Если Нью-Джерси не откажется от своего суверенитета, бесполезно говорить о правительстве»[28]. Наиболее крайние представители этой группировки, как, например, А. Гамильтон, считали, что такие искусственные общности, как штаты, вообще не могут обладать суверенитетом.

Еще одним признаком «федерального» государства считалось равное представительство штатов в Конгрессе. Пэттерсон заявлял: «Конфедерация предполагает суверенитет ее членов, а суверенитет предполагает равенство». Л. Мартин также провозглашал равенство штатов основополагающим принципом Конфедерации и уподоблял штаты индивидам в естественном состоянии, одинаково свободным и обладающим равным суверенитетом. Полемизируя с аргументацией Мартина, Гамильтон заявлял: «Люди равны от природы – общества или нации равны, когда они независимы. Государства вступают в союз, отказываясь от равенства государств, и это столь же разумно, как и то, что люди должны вступить в общественный договор и согласиться на утрату естественного равенства людей»[29].

Принцип равенства штатов в Конгрессе был особенно важен для малых штатов, так как гарантировал их преобладание над большими штатами (Виргинией, Пенсильванией и Массачусетсом). Не случайно штат Делавэр запретил своим делегатам менять данное положение «Статей Конфедерации»[30]. Именно в силу его важности националисты настаивали на отказе от принципа равенства штатов в пользу пропорционального представительства, характерного, по их мнению, для «национального» государства. Г. Моррис убеждал Конвент в том, что принцип пропорционального представительства следует отстаивать любой ценой. Мэдисон считал, что хотя равное представительство штатов в Конгрессе естественно для конфедерации, при «национальном» правительстве оснований сохранять его не больше, чем отказаться от пропорционального представительства графств в легислатуре какого-либо штата[31].

Теоретически верховный орган законодательной власти при «федеральном» правлении должен был состоять из одной палаты. Именно таким был Континентальный конгресс; такой же была легислатура в «плане Нью-Джерси», отражавшем идеалы локалистов. Пэттерсон заявлял: «Доказывают, что в легислатуре необходимы две палаты. Зачем? Чтобы сдерживать друг друга. Но поводы к принятию этой предосторожности неприменимы к данному случаю. В отдельном штате, когда верх берет партийная горячка, подобные сдержки могут быть необходимы. В таком органе, как Конгресс, они нужны меньше, а кроме того, делегации отдельных штатов сдерживают друг друга»[32].

Еще одно различие касалось компетенции центральной законодательной власти. Полномочия «федерального» правительства крайне ограничены. Компетенция «национального» правительства не лимитирована ничем[33].

«Федеральный» принцип государственного устройства не предусматривал также центральную исполнительную власть. В бумагах Р. Шермана было найдено предложение, воплощающее этот тезис. Шерман предполагал возложить исполнение законов США на исполнительных чиновников отдельных штатов[34]. Националисты, напротив, настаивали на создании сильной центральной исполнительной власти, к тому же сосредоточенной в руках одного лица.

В целом власть «федерального» правительства, в отличие от «национального», распространяется не на народ, а на штаты. Его акты не могут содержать норм прямого действия. Мэдисон подчеркивал: «При федеральном правлении власть осуществляется не в отношении индивидов, но в отношении сообществ людей, в отношении штатов»[35]. С этим связано и противопоставление народного суверенитета как основы «национального» государства суверенитету штатов, на котором базируется государство «федеральное».

Как правило, считается, что развитие американского конституционализма от первых конституций штатов до конституции 1787 г. шло по линии ограничения народного суверенитета[36]. Однако до этого года данный принцип действовал лишь в отношении правительств штатов, а не центральной власти. Одной из наименее признанных новаций, введенных националистами в конституцию США, было именно провозглашение принципа народного суверенитета на уровне федерального центра. Для локалистов источником легитимности центрального правительства могли быть только штаты. Провозглашение суверенитета американского народа как целого было бы равносильно созданию унитарного государства. Напрашивается параллель с политической теорией французских якобинцев. В их представлении неделимость народного суверенитета и «общей воли» народа также соответствовала концепции «единой и неделимой» республики. «Федерализм есть не только разделение правительственной власти, но и разделение народа. Единство состоит не только в единстве правительства, но и в единстве всех интересов, всех отношений граждан между собой», – заявлял видный теоретик якобинизма Л.А. Сен-Жюст[37].

Поэтому, вопреки сложившемуся у историков стереотипу, децентрализаторские идеалы локалистов не были прямо связаны с борьбой за демократию[38]. В действительности скептическое отношение к демократическому принципу и к способности народа выбирать своих представителей в равной мере характерно для обеих группировок. Хорошо известно высказывание Гамильтона: «Народ беспокоен и переменчив; он редко судит и решает правильно»[39]. Но локалист Шерман выразил совершенно ту же мысль: «Народ должен иметь как можно меньше отношения к правительству. Ему не хватает информации, и он всегда склонен поддаваться обману»[40]. Современный исследователь идеологии антифедералистов К. Данкэн пытается доказать, что недоверие этой партии к демократии относилось лишь к условиям огромной унитарной республики; антифедералисты (и локалисты как их непосредственные предшественники) считали демократию возможной лишь на уровне штатов[41]. Однако в дебатах Конвента их антидемократические высказывания относятся не только к народу США в целом, но и к народу отдельных штатов. На Филадельфийском конвенте неоднократно возникали ситуации, когда именно националисты отстаивали права народа, в то время как локалисты защищали интересы штатов.

Поводом к первому столкновению такого рода стал вопрос о способе выборов Национальной легислатуры[42]. Мэдисон объявлял прямые выборы одной из палат Национальной легислатуры «основой всякого плана свободного правления»[43]. Пэттерсон, напротив, подчеркивал: «Если необходимо сохранить суверенитет штатов, представителей должны избирать непосредственно штаты, а не народ»[44]. Того же мнения придерживались Р. Шерман и Э. Джерри, заметивший, что если в Англии народ, возможно, потеряет свободу из-за ограниченности избирательного права, то в Америке оно, напротив, слишком широкое. Именно с этим «недостатком» Джерри связывал излишне демократическую, на его взгляд, политику легислатуры Массачусетса и фермерское движение в этом штате под руководством Д. Шейса[45]. Р. Йейтс в своих записях об этих дебатах отметил иронию ситуации: против прямых выборов Национальной легислатуры выступили представители Массачусетса (Джерри) и Коннектикута (Шерман), штатов, славившихся своими демократическими традициями, тогда как Мэдисон и Мэйсон, делегаты от «аристократической» Виргинии, защищали это предложение[46].

С защитой демократического принципа националисты связали требование пропорционального представительства, которое, как уже отмечалось, было для них важнейшим признаком «национального» правительства. Локалист Пэттерсон заявлял: «В целом, каждый из суверенных штатов конфедерации должен иметь равный голос, иначе свобода погибнет»[47]. На это Гамильтон отвечал: «Штат Делавэр, имеющий 40 тыс. человек (населения), потеряет влияние, если будет иметь лишь 1/10 часть голосов, предоставленных Пенсильвании с ее 400 тыс. человек. Но будет ли народ Делавэра менее свободен, если каждый его гражданин будет иметь равный голос с гражданином Пенсильвании?»[48]

Еще одна подобная ситуация возникла в ходе дебатов о способе ратификации конституции. Националисты считали, что ратифицировать конституцию должен народ как источник всякой власти (точнее говоря, избранные народом ратификационные конвенты, так как проведение референдума современного типа, по их мнению, практически неосуществимо). Э. Рэндольф подчеркивал, что одним из недостатков Конфедерации является то, что ее конституция ратифицирована легислатурами штатов; по этой причине ее юридический статус ниже, чем статус конституций отдельных штатов. Необходимость обращения к народу отстаивали Мэдисон и Уилсон[49]. Однако локалисты выступали против такого последовательного применения принципа народного суверенитета. Э. Джерри, например, опасался доверить ратификацию конституции народу своего штата (Массачусетса), так как «люди в этих местах имеют самые дикие в мире идеи относительно управления». В качестве примера таких идей он привел намерение сделать легислатуру Массачусетса однопалатной[50]. Л. Мартин придал этому тезису некоторую теоретическую изысканность, заявив, что народ передал изначально принадлежавший ему суверенитет правительствам штатов и теперь не может действовать помимо их воли. Обращение к народу с целью ратификации новой конституции, по его мнению, было равносильно уничтожению правительств штатов и возвращению американцев в догосударственное состояние[51].

Предполагалось, что в «федеральном» государстве штаты имеют право нуллификации актов центральной власти, а конституция такого государства в юридическом отношении не стоит выше конституций штатов. Конституция «национального» государства, напротив, является верховным законом страны. Представление о верховенстве федерального права, как его понимают в наше время, изначально не было выражено в дебатах Филадельфийского конвента. Однако ему соответствовало представление о том, что «национальное» правительство должно пользоваться в какой-либо форме правом вето в отношении законов штатов. Мэдисон считал, что Национальная легислатура должна иметь право аннулировать законы штатов во всех случаях, когда сочтет это необходимым. Он заявлял: «Опыт выявил постоянное стремление штатов ущемлять права федеральной власти, нарушать национальные договоры, покушаться на права и интересы друг друга, угнетать слабейшую партию в пределах своей юрисдикции. Вето – наиболее мягкое средство, которое можно изобрести для предотвращения этих зол. Существование такого сдерживающего механизма предотвратит попытки их совершить»[52]. Его поддержали Ч. Пинкни, Дж. Уилсон, Дж. Дикинсон. Локалисты, со своей стороны, требовали по меньшей мере ограничить применение такого вето. Джерри считал выраженный Национальной легислатурой протест против каких-либо актов штатов вполне достаточным. Если штат не согласится отменить вызвавший возражения акт, центральное правительство может прибегнуть к силе[53].

В других отношениях господствовал принцип: признак федерации – слабость центральной власти.

Филадельфийский конвент изначально не выходил за рамки жесткого теоретического разграничения между конфедеративным и унитарным государством. Жесткость этой дилеммы подчеркивали многие делегаты, причем как националисты, так и локалисты. Между тем унитарная республика на территории Соединенных Штатов считалась невозможной. Однако единственной мыслимой альтернативой ей оставалась Конфедерация со всеми ее недостатками. Порой дилемма казалась националистам неразрешимой. Уилсон, цитируя утверждения Монтескье о различии размеров республик и монархий, подытоживал: «Это мнение, кажется, скорее подтверждается, чем опровергается историей правительств Старого света. И здесь-то в полной мере проявляются трудности. С одной стороны, Соединенные Штаты охватывают громадную территорию; а согласно вышеизложенной теории, для такой территории лучше всего подходит деспотическое правление. С другой стороны, хорошо известно, что хотя граждане США могут охотно подчиняться законным ограничениям со стороны республиканской конституции, они с негодованием отвергнут цепи деспотизма»[54]. Гамильтон сознавался, что «размеры страны, которой надлежит управлять, приводят его в отчаяние»[55].

И тем не менее в Филадельфии были предложены проекты как чисто «федерального», так и сугубо «национального» государства. На первом из этих принципов основан «план Нью-Джерси», разработанный группой локалистски настроенных делегатов из Коннектикута, Делавэра, Нью-Джерси и Нью-Йорка и представленный Конвенту делегатом от Нью-Джерси Пэттерсоном. План этот предусматривал некоторое расширение полномочий Континентального конгресса. Конгрессу предоставлялось право назначать и собирать ввозные пошлины на товары из-за границы, гербовый сбор и почтовые сборы, а также, если этого будет недостаточно, пополнять бюджет путем «реквизиций». Однако ни одна мера такого рода не могла осуществляться без согласия определенного числа штатов. Общий принцип государственного устройства оставался чисто «федеральным». «План Нью-Джерси» предусматривал сохранение однопалатного Конгресса с ограниченной компетенцией, причем делегатов на Конгресс посылали легислатуры штатов, которые обладали и правом их отзыва. Разумеется, сохранялся и столь важный для локалистов принцип равенства штатов в Конгрессе. Черновик Пэттерсона содержал своеобразную декларацию прав штатов, в которой говорилось, «что каждый штат в Союзе в качестве государства обладает равными правами и равной долей суверенитета, свободы и независимости… следовательно… верховная легислатура должна представлять штаты. В противном случае некоторые из штатов Союза будут обладать большей долей суверенитета, свободы и независимости, нежели остальные»[56]. В качестве верховного исполнительного органа создавался совет, избираемый Конгрессом. В порядке уступки «национальному» принципу Пэттерсон предусматривал введение верховенства федерального законодательства и предоставлял федеральной исполнительной власти право использовать вооруженные силы штатов против штата, не подчиняющегося федерации[57].

Преимущества своего плана Пэттерсон видел прежде всего в том, что он согласуется с полномочиями Конвента (локалисты доказывали, что Конвент не имеет права отказываться от «федерального» принципа) и с общественным мнением[58].

Гамильтон, в свою очередь, попытался разработать проект чисто «национального» правительства[59]. Он намеревался если не совершенно уничтожить штаты как основу административного деления страны, то по меньшей мере предполагал лишить правительства штатов всякой реальной власти. В проекте Гамильтона законы штатов, противоречащие конституции и законам США, не имели силы. Он пояснял: «Невозможно провести границу между Национальной легислатурой и легислатурами штатов …первая из них должна, следовательно, иметь неограниченные полномочия»[60]. Штаты лишались права вступать во внешнеполитические отношения. Гамильтон также предлагал запретить штатам иметь собственную армию и флот, а их милиция в его проекте подчинялась только центральным властям. Кроме того, согласно этому проекту, губернатор штата, назначенный центральным правительством, обладал правом вето в отношении легислатуры своего штата.

Гамильтон считал, что придать стабильность унитарной республике таких огромных, по тогдашним меркам, размеров, как Соединенные Штаты, возможно, если воссоздать в центральном правительстве три основных элемента «смешанного правления» – монархию (власть одного лица), аристократию (власть немногих) и демократию (власть большинства) – настолько полно, насколько это вообще возможно в рамках республиканского строя и при отсутствии наследственной аристократии. По его словам, «каждый принцип должен проявляться в полную силу, или он не будет соответствовать своей цели»[61]. Для этого Гамильтон ввел в свой проект такие явно консервативные элементы, как пожизненный Сенат и пожизненный пост президента. Правда, и президент, и сенаторы могли быть отстранены от должности в порядке импичмента. Выборы президента и Сената должны были происходить по чрезвычайно сложной схеме. Характерно, что Гамильтон совершенно отстранял от участия в них легислатуры штатов. В то же время он подчеркивал необходимость максимальной демократизации нижней палаты как палаты «народной», которая отражает волю самых широких слоев населения и чьей основной функцией является охрана свободы народа[62].

Для этого он предполагал ввести прямые выборы этой палаты на основе всеобщего избирательного права для мужчин (включая свободных негров). В целом все это были типичные предложения националистов в их крайнем выражении. В числе прочих следует отметить также требование пропорционального представительства в обеих палатах Национальной легислатуры.

«Национальным» считал свой проект и Мэдисон, автор «плана Виргинии», ставшего основой современной конституции США. Этот план действительно обладал определенными признаками, которые делегаты Конвента оценивали как «национальные». В их числе такие предложения, как пропорциональное представительство в Национальной легислатуре или почти полное исключение штатов из процедуры выборов центральных властей. Нижняя палата в «плане Виргинии» избиралась непосредственно народом, верхняя – депутатами нижней. Штаты лишь назначали кандидатуры сенаторов. Главу исполнительной власти в этом проекте выбирала Национальная легислатура в целом. Характерным признаком «национального» государства являлось также то, что компетенция Национальной легислатуры была неограниченной. К тому же ей давалось право налагать вето на законы отдельных штатов, противоречащие «Статьям Союза». Наконец, «план Виргинии» предполагал ратификацию конституции не легислатурами штатов, а конвентами, избранными народом[63].

Локалисты расценили «план Виргинии» однозначно – как «национальный» и для них неприемлемый. Р. Йейтс, убежденный локалист, с нескрываемым негодованием передавал слова Э. Рэндольфа, представившего «план Виргинии» Конвенту: «Он откровенно признался, что они (предложения Рэндольфа. – М.Ф.) не были предназначены для федерального правительства – он имел в виду сильный консолидированный союз, в котором идея штатов должна быть практически уничтожена»[64].

Крайние националисты придерживались иного мнения. Гамильтон заявлял, что и «план Виргинии», и «план Нью-Джерси» являются «федеральными». В длинной речи 18 июня он на этом основании критиковал оба проекта: «Правительства штатов в каждом из планов обладают средствами противодействия [центральной власти]. Они сохраняют собственных судей и милицию, объединенных для поддержки интересов штатов… Следовательно, оба плана непрочны»[65].

Лишь постепенно складывалось понимание возможности и необходимости сочетания «национального» и «федерального» принципов. Символом переориентации от жесткого противопоставления этих двух типов государства на их сочетание стало то, что 25 июня из конституционного проекта были вычеркнуты слова «национальное правительство» (изначально присутствовавшие в тексте «плана Виргинии») и заменены нейтральным обозначением «Соединенные Штаты»[66]. Из текста конституционного проекта были также убраны все термины, включавшие эпитет «национальный». «Национальная легислатура» сменилась более нейтральным Конгрессом, «национальная исполнительная власть» (National Executive) – президентом, «Национальная судебная власть» (National Judiciary) – Верховным судом.

Одним из главных объектов компромисса оказался Сенат. Уже 31 мая Р.Д. Спэйт внес предложение изменить порядок выборов Сената, предусмотренный «планом Виргинии», и ввести назначение сенаторов легислатурами штатов. Против этого предложения выступили Р. Кинг, Дж. Уилсон, Дж. Мэдисон. Однако 6 июня Дикинсон повторил предложение Р.Д. Спэйта, заявив, что если одна палата Национальной легислатуры будет избираться народом, то вторую должны избирать легислатуры штатов: «Эта комбинация правительств штатов с национальным правительством столь же политически целесообразна, сколь и неизбежна»[67]. В конечном итоге, это предложение вошло в конституцию США (ст. 1, разд. 3) и было изменено поправкой XVII лишь в 1913 г.

2 июня Дж. Дикинсон выразил пожелание, чтобы равенство штатов сохранилось хотя бы в одной из палат. 7 июля Р. Шерман окончательно сформулировал «Великий компромисс»: «Если голосование во второй палате будет проводиться по штатам и каждый штат будет иметь равный голос, то на стороне принятых мер всегда будет большинство штатов, так же как и большинство народа»[68]. Принцип голосования по штатам был в конечном итоге все же отвергнут; однако каждый штат, независимо от размеров, получил по два места в Сенате (ст. 1, разд. 3).

Таким образом, Сенат, изначально задуманный как «аристократическая» палата, представительство собственности[69], приобретает новую функцию. Он должен представлять особые интересы штатов. Впоследствии такая конструкция законодательного органа была воспроизведена в подавляющем большинстве федераций как один из базовых элементов структуры федеральной власти[70].

Предметом бурных и длительных дебатов стало вето Национальной легислатуры на законы отдельных штатов. В конце концов националисты были вынуждены от него отказаться. Мэдисон упорно отстаивал его целесообразность, однако даже такой крайний националист, как Г. Моррис, заявил, что считает это предложение одиозным в глазах штатов и что при достаточной компетенции Национальной легислатуры в нем просто нет необходимости. Морриса поддержал Шерман, заявив, что будет достаточно установить, что законы штатов, противоречащие законодательству Союза, не имеют силы[71]. Этот принцип (впервые прозвучавший в «плане Нью-Джерси») и был принят в итоге. Его дополнил ряд ограничений в отношении штатов, в основном касающихся финансовых вопросов, включенный в конституцию (ст. 1, разд. 10).

Еще одним элементом компромисса между «федеральным» и «национальным» принципами было ограничение законодательных полномочий Конгресса, приведенных в ст. 1, разд. 9 конституции 1787 г. Компетенция Конгресса не была беспредельной, как того желали националисты, но все же шире, чем предусматривали их противники. Таким образом, был сформирован еще один из важнейших признаков любой современной федерации – система разграничения полномочий.

Для обозначения природы создававшегося таким образом проекта О. Элсуорт предложил формулу «частично национальный, частично федеральный» (partly national, partly federal). Он расшифровывал эту формулу прежде всего в отношении центрального органа законодательной власти: «Пропорциональное представительство в нижней палате соответствует национальному принципу и обезопасит большие штаты против малых. Равенство голосов соответствует федеральному принципу и необходимо, чтобы обезопасить малые штаты против больших»[72].

Это было очень смелым теоретическим новшеством. Не случайно Л. Мартин называл конституционный проект «смесью конфедеративного и национального правительств, не имеющей ни примеров, ни прецедентов»[73]. А Г. Моррис заявлял: «Было сказано… что новое правительство должно быть частично национальным, частично федеральным; что в первом качестве оно должно защищать индивидов, во втором – штаты. Но в каком же качестве оно должно защищать совокупный интерес всего [сообщества]?»[74]

И тем не менее националисты уступили. Они не только пустили в ход все средства, чтобы добиться скорейшей и безусловной ратификации новой конституции, но и изменили название, превратившись в партию федералистов, т.е. предположительно сторонников «федерального», а не «национального» принципа. Это был маневр, напоминающий современные приемы манипуляции сознанием: изначально федералистами именовались вовсе не защитники новой конституции, а ее противники[75]. За счет нового названия националисты хотели предстать в массовом восприятии защитниками более популярного принципа, нежели унитарное государство. Причины столь резкой перемены четко выразил Гамильтон. Он заявлял, что, «как известно, ничьи идеи не были дальше от этого плана, чем его; но возможно ли колебаться между анархией и беспорядками, с одной стороны, и возможностью добра, которое можно ожидать от этого плана, – с другой?»[76]

Новая теория «частично национального, частично федерального» правительства была изложена в серии памфлетов «Федералист», вошедших в золотой фонд американской политической мысли. Основные авторы «Федералиста» – Гамильтон и Мэдисон – объявляли общепринятое разграничение «федерального» и «национального» принципов скорее тонким, нежели справедливым. Они утверждали, что характерные черты «федерального» государства, отстаиваемые локалистами, выделены произвольным образом, а не на основе прецедента или принципа. Гамильтон приводил определение федерации, полностью совпадающее с современным, хотя и употреблял для ее обозначения иные термины: «Определение “конфедеративная республика”, по-видимому, попросту означает “ассамблея обществ” или ассоциация двух или более штатов в один штат… Пока отдельная организация членов Союза не уничтожена, пока по конституционной необходимости она существует для местных целей, хотя и в строгом подчинении общей власти, речь идет на практике и в теории об ассоциации штатов или о конфедерации»[77]. Мэдисон превозносил такие существенные для современного понимания федерализма черты новой конституции, как разграничение предметов ведения федерации и ее субъектов, представительство штатов и их особых интересов в Сенате[78].

Локалисты, которым также пришлось сменить название (отныне за ними закрепилось имя антифедералистов, хотя сами они возражали против такого обозначения), были значительно менее склонны к компромиссу. Их позицию наиболее ярко и красноречиво выразил на ратификационном конвенте Виргинии знаменитый лидер вигов Патрик Генри, прославившийся своими пламенными речами еще в период полемики вокруг гербового сбора. Тогда он боролся против тиранической политики Англии. Теперь он с тем же жаром нападал на будущее правительство США.

Генри риторически вопрошал: «Что это, монархия, подобная Англии, – договор между государем и народом, с механизмами сдерживания первого, чтобы обеспечить свободу последнего? Или конфедерация, подобная Голландии, – ассоциация некоторого числа независимых штатов, каждый из которых сохраняет свой индивидуальный суверенитет?»[79] Он подверг резкой критике формулу «частично федерального, частично национального» государства, выработанную в Филадельфии. Он доказывал, что новая конституция оставляет легислатурам штатов так мало полномочий, что ее «федеральные» черты представляются чисто декоративным украшением. Штат Виргиния, по его мнению, вскоре должен был превратиться в пустое название. Союз – консолидироваться, а консолидацию он считал худшим из зол. Его тревожило как вероятное ущемление прав и свобод американских граждан (Генри считал, что в унитарной республике они неизбежно будут утрачены), так и переход националистов от классической республиканской политики, ориентированной на гражданскую добродетель, к ориентации на национальные интересы США. Наконец, его, как и всех антифедералистов, возмущал сам факт перехода реальной власти от штатов к центральному правительству. Сам он требовал, чтобы США следовали примеру Швейцарии, чье процветание, воспетое Жан-Жаком Руссо, связывал с конфедеративным устройством этого государства: «Их героизм вошел в пословицу… Этот добродетельный и простой народ не имеет могущественного и великолепного президента, не содержит безумно дорогостоящую армию и флот. Нет, сэр; эти мужественные республиканцы заслужили свою репутацию не в меньшей мере своим неодолимым бесстрашием, нежели мудростью своей умеренной и экономной политики. Последуем их примеру, и мы будем столь же счастливы»[80].

Те же идеи выражали и другие антифедералисты: Э. Джерри в своих «Наблюдениях относительно новой конституции», анонимные авторы «Писем фермера-федералиста» и «Писем Катона»[81].

И хотя федералисты, казалось бы, одержали победу, сумев добиться ратификации конституции 1787 г., все же идея федеративного государства в современном смысле медленно приживалась в США. Американская федерация еще долгое время не могла полностью преодолеть сепаратистские тенденции и приобрести необходимую стабильность. В дальнейшем в США неоднократно предпринимались попытки пересмотреть сложившуюся концепцию центральной власти в пользу «федерального» принципа. Очень четко эта доктрина сформулирована в «кентуккийских резолюциях» 1798 г., подготовленных Т. Джефферсоном. Он объявлял конституцию договором штатов, дающим центральному правительству лишь ограниченные полномочия и оставляющим за штатами право на отмену (нуллификацию) общесоюзного законодательства. С этой теорией связан и кризис, спровоцированный так называемым тарифом ужаса 1828 г., в ходе которого Южная Каролина пыталась отстоять свое право на нуллификацию ненавистных тарифов и угрожала в случае принятия центральным правительством принудительных мер выйти из Союза. Наконец, Дж. Кэлхуном была разработана целостная теория суверенитета штатов, включающая их право на отделение. Эта теория была применена на практике в период наиболее драматического и кровопролитного конфликта в истории США — начавшейся в декабре 1860 г. сецессии Юга и последовавшей за этим Гражданской войны[82]. Об окончательном торжестве «частично федерального, частично национального» федерализма современного типа – как в теории, так и на практике – можно говорить лишь после победы Севера в этой войне и провозглашения в 1868 г. принципа неделимости Союза.