Программа внешней помощи администрации Эйзенхауэра: кадровые аспекты в стратегическом контексте

С.Ю. Шенин

Данная статья посвящена изучению роли личности в осуществлении американской политики помощи в период пребывания в Белом доме генерала Д. Эйзенхауэра. По сути она является продолжением моей предыдущей работы, которая представила галерею портретов людей, участвовавших в создании и реализации первой правительственной программы помощи слаборазвитым странам, так называемого «пункта-4» (1949–1953)[1].

Задача формирования после окончания Второй мировой войны нового мирового порядка в духе «Pax Americana» потребовала от руководства США поиска подходящего инструментария. Довоенный и военный опыт подсказывал, что одним из таких инструментов (наряду с вооруженными силами, дипломатией, торговыми преференциями и т.д.) может стать внешняя помощь. Хотя первое послевоенное массированное применение помощи в рамках так называемого плана ключевой валюты (или «британского займа») закончилось плачевно, следующая попытка – в форме «плана Маршалла» — стала, по общим оценкам, настоящим триумфом. Роль руководителей плана трудно при этом переоценить. Пол Хоффман, Аверел Гарриман и Уильям Фостер являлись не только и не столько техническими исполнителями, менеджерами, сколько яркими идеологами программы помощи европейским странам, способными заставить ее работать в соответствии с интересами гигантских сегментов американской экономики и политической элиты. Таким образом, к концу 40-х годов помощь превращалась в один из самых эффективных инструментов американской внешней политики.

Естественно, что различные группы интересов внутри американской элиты по-разному видели использование этого инструмента. Все еще влиятельная группа «изоляционистов» требовала полного и немедленного запрета помощи, которая, по их мнению, превратилась в «черную дыру» поглощения национальных ресурсов. «Прогрессистский» подход к использованию помощи отвечал интересам тех американских производителей, которые считали необходимым распространить американскую модель демократического капитализма по всему миру, совершить системную «глобальную экономическую революцию» путем социальных и технологических реформ. Главным инструментом данного подхода должна была стать так называемая помощь развитию (development assistance). Самым типичным примером такой помощи являлся «план Маршалла» в версии Пола Хоффмана (т.е. до ноября 1950 г.).

Консервативная модель отвечала интересам группы так называемых традиционалистов, ядро которых составляли крупные корпорации, работавшие в сырьевой и перерабатывающей сфере. Они ориентировались на традиционную laissez faire (рыночную) методику расширения своих экономических возможностей. В ее рамках помощь американского правительства должна была выполнять чисто вспомогательные функции, обеспечивая политические и экономические условия для такой экспансии.

И, наконец, модель помощи, поддерживаемая правительственной бюрократией и отраслями, связанными с ВПК, имела явную антиглобалистскую направленность. Она ориентировалась в основном на задачи политического и идеологического «сдерживания» в их «черно-белом» варианте («либо с нами, либо против нас») и стремилась к максимальной милитаризации помощи.

Программа «пункта- 4» задумывалась в 1948 г. как продолжение, дополнение и развитие «плана Маршалла», ибо без реинтеграции слаборазвитых стран в систему мирового разделения труда европейское экономическое возрождение было обречено на неуспех. Однако непопулярность этой второй программы в Америке была настолько явной, что ее реализация требовала массы неординарных решений, разработать и осуществить которые могла только неординарная же личность. То, что такая личность была найдена — а ей стал Гарри Беннет, — явилось одной из немногих (возможно, самой большой) удач второго срока президентства Трумэна. Способность Беннета направить работу созданного им агентства помощи (Technical Cooperation Administration — ТСА) в русло прогрессистской идеологии, который противопоставил нападкам консерваторов-традиционалистов и напору могущественной правительственной бюрократии свою личную эффективность и компетентность, позволила президенту сохранять в течение критического 1951 г. баланс интересов внутри администрации и продолжить процесс строительства мирового порядка в желаемом направлении.

Неожиданная смерть Беннета в авиакатастрофе поставила Трумэна вновь перед сложной кадровой проблемой – найти замену уникальной по сути личности руководителя программы. Назначив после долгих колебаний его преемником Стэнли Эндрюса, известного эксперта в сфере помощи, а также талантливого организатора и опытного бюрократа, президент, тем не менее, эту задачу не решил — при всех прочих достоинствах у Эндрюса отсутствовала воля и стратегическое видение врожденного вождя.

В итоге баланс сил в администрации был нарушен и курс всей внешнеэкономической политики США резко изменился — прогрессизм, как доминирующая идеология процесса миростроительства, уступил место военно-бюрократической идеологии «национальной безопасности» в форме внешнеполитической доктрины «взаимной безопасности». Под напором бюрократии «пункт-4» стал частью «Программы взаимной безопасности» (Mutual Security Program, MSP) и стремительно деградировал, утрачивая самое ценное свое качество — идейную целостность. Соответственно, любой преемник Трумэна получал как моральное право, так и юридические возможности для его ликвидации, чем новый президент, Дуайт Эйзенхауэр, и не преминул воспользоваться.

Надо отметить, что скоротечная история «пункта-4» и эпопея с заменой Беннета не являются основанием для серьезных выводов. Поэтому обращение к дальнейшему развитию «кадрового» сюжета выглядит логичным, тем более что президентство Эйзенхауэра серьезно удлинило галерею портретов руководителей американской помощи — генерал менял их очень часто. Кроме того, значение самой помощи для внешнеполитических планов администрации неизмеримо возросло.

Несмотря на активную пропаганду консервативных ценностей в течение своей предвыборной кампании, Эйзенхауэр по внутренним убеждениям склонялся к поддержке прогрессистской платформы, поскольку серьезно опасался усиления военно-бюрократических тенденций в американской внешней политике (кстати, открыто об угрозе ВПК он смог заявить только в своей знаменитой прощальной речи). Именно поэтому с первых дней пребывания в Белом доме генерал начал осуществлять курс на устранение перекоса в пользу стратегии «взаимной безопасности» через постепенное усиление «помощи развитию».

Однако, несмотря на личную симпатию к прогрессизму, он не мог бросить на чашу весов свой президентский авторитет, поскольку социальная база Республиканской партии была достаточно эклектична, и поддержка одних групп в ущерб другим могла вызвать внутрипартийный раскол и ослабить его позиции. Кроме того, Эйзенхауэр был непоследователен во время своей предвыборной кампании и сделал слишком много разнонаправленных популистских обещаний в отношении помощи. Соответственно, одни группы ожидали ее ликвидации, другие – переориентации, третьи — усиления существовавших тенденций.

Таким образом, придя в Белый дом, президент был вынужден решать в первую очередь не экономические или организационные задачи в отношении помощи, а чисто политические. Этим диктовался и выбор руководителя программы. Чтобы остаться в стороне от беспощадной и грязной драки, которая угрожала вспыхнуть при первых попытках переориентации MSP, президент должен был найти очень самостоятельную фигуру, некого политика-тяжеловеса, для выполнения такой миссии. Предполагалось даже, что если этот «политический камикадзе» сможет выжить во «внутренней войне» и обеспечить нужный разворот механизма строительства мирового порядка, то он мог претендовать на то, чтобы стать преемником Эйзенхауэра. Политик, обладавший всеми этими качествами (как показало будущее, даже в избытке), был найден. Сразу после своего избрания, еще не заняв Белый дом, Эйзенхауэр заявил, что губернатор Гарольд Стассен будет назначен на пост главы агентства помощи – MSA[3] вместо А. Гарримана.

Стассен был настоящим политическим тяжеловесом с президентскими амбициями. Он стал губернатором Миннесоты в 1938 г. в возрасте 31 года и был дважды переизбран до момента, когда он в 1943 г. подал в отставку, чтобы поступить на службу в ВМФ. После войны Стассен сначала активно участвовал в работе по созданию ООН, а затем, в 1948 г., первый раз вступил в президентскую гонку. В 1952 г. он повторил попытку с большим успехом, и Эйзенхауэр смог выдвинуться от Республиканской партии только благодаря тому, что Стассен снял свою кандидатуру в его пользу[4]. Однако назначение последнего на пост руководителя программы помощи имело в своей основе не столько чувство благодарности, сколько идеологическую платформу Стассена. Будучи жестким сторонником радикально-прогрессистского подхода, он в то же время отличался «широтой кругозора в международных делах». Активно поддерживая «план Маршалла» в изначальной прогрессисткой версии Пола Хоффмана. Стассен уже в 1950 г. предлагал разработать аналогичный план для азиатских стран[5]. При этом он считал, что острая необходимость осуществления «всемирных системных реформ» допускает применения методов из вражеского социалистического арсенала, а именно, элементов планирования процесса экономического развития, доминирования на начальных этапах государственного сектора, особого акцента на индустриализации, массированной помощи в форме грантов и т.д.[6]

Впервые Стассен публично озвучил свою позицию 6 декабря 1952 г., сразу после объявления о своем будущем назначении. Он заявил, что его целью на посту директора MSA станет «обеспечение мира и нормальных условий жизни для всех народов мира». Если «обеспечение мира» звучало естественно, поскольку являлось главной целью MSP, то забота о «нормальных условиях жизни» было явно элементом прогрессистской программы, а упоминание о «всех народах мира» указывало на глобалистскую ориентацию нового руководителя американской помощи. Еще более вызывающим было продолжение фразы: «Мы не можем и не должны урезать помощь страдающим свободным нациям только из-за необходимости сбалансировать наш собственный бюджет»[7]. В условиях продолжавшейся корейской войны и на фоне всех заверений Эйзенхауэра в верности бюджетному консерватизму такое заявление звучало очень странно — подобные идеи были более естественны для чиновников уходившей администрации Трумэна. Несмотря на всеобщее удивление, опровержений не последовало.

Став директором MSA, Стассен немедленно объединил все агентства внешней помощи (ТСА, MSA и IIAA[8]) в единую структуру под названием Управление по внешним операциям (Foreign Operations Administration — FOA). Это, собственно, была не его идея, а уже не раз звучавшее требование прогрессистов, которое наиболее убедительно сформулировал в 1951 г. Нельсон Рокфеллер в его знаменитом докладе «Партнеры по прогрессу»[9]. Такое слияние было необходимо, с их точки зрения, поскольку мировые реформы должны носить системный характер и руководиться из единого центра. Кроме того, организационное единство позволяло работать более эффективно и, следовательно, «осваивать» большие деньги. То, что вопреки предвыборным обещаниям Эйзенхауэр планировал получить намного большие деньги на помощь, чем имел Трумэн, видно, например, из приватных разъяснений Стассена директору ТСА С. Эндрюсу того, почему он собирался ликвидировать «пункт- 4». «Стэнли, у вас тут группа хороших куроводов, и это звучит совсем неплохо, но что в результате? Я пришел сюда руководить агентством по взаимной безопасности не для того, чтобы ликвидировать программу внешней помощи — мы собираемся укрупнять ее»[10]. Это признание желания «укрупнять» опять же шло вразрез с официальной позицией Белого дома.

«Железной рукой» собрав все агентства помощи воедино и устроив беспрецедентную кадровую чистку (Конгресс потом долго раскаивался, что санкционировал ее), Стассен приступил к реализации прогрессистской программы перестройки системы помощи. Однако его противники из консервативного лагеря, убедившись в бескомпромиссности нового руководителя и его способности радикально развернуть вектор помощи, а с ним и всю направленность американской внешней политики, провели через Конгресс решение о том, что агентство помощи должно быть ликвидировано вместе с MSP в течение двух лет (т.е. до 1 июля 1955 г.).

Несмотря на то что Стассен получил ранг министра (что само по себе было уникально для руководителя независимого агентства) и был уполномочен президентом осуществлять координацию всей внешнеэкономической политики, решение о скорой ликвидации программы помощи сильно ослабило его позиции. Большинство руководителей правительственных департаментов не видело смысла строить с ним долгосрочные и прочные отношения, рассматривая Стассена только в качестве «ликвидатора». Эти настроения подогревались и конкурентами – внутри администрации существовала мощная группа традиционалистов-консерваторов, в которую входили такие влиятельные фигуры, как секретарь казначейства Джордж Хэмфри, заместитель госсекретаря Герберт Гувер-младший и глава бюджетного бюро Джозеф Додж. Кроме жесткой идеологической несовместимости они постоянно демонстрировали по отношению к Стассену и глубокую личную неприязнь. В результате многочисленных конфликтов очень скоро стало ясно, что FOA не сможет осуществлять функции указанной координации (вследствие чего Эйзенхауэр и пришел к идее создания Совета по внешнеэкономической политике).

Более того, кампания критики того, что созданный «монстр» FOA – плохо управляем и неэффективен (уже в начале 1954 г. директор столкнулся с рядом громких скандалов и отставок, а также с отказом сотрудничать с ним со стороны многих добровольных и религиозных организаций), в еще большей степени ставило под сомнение планы самого Стассена и в целом прогрессистской фракции. Ожидать прямой и публичной поддержки Эйзенхауэра и госсекретаря Дж. Даллеса не приходилось. Поэтому Стассен должен был в одиночку выпутываться из ситуации и искать способы спасти агентство, а заодно и всю программу помощи.

Первую половину 1954 г. он посвятил повышению эффективности работы своего агентства. Его программы «три шага координации», «четыре принципа экономии», «операция Блюпринт» и строительства «вертикальной» административной схемы значительно повысили управляемость FOA. Кроме того, он сформировал множество консультативных комитетов, осуществил через Конгресс унификацию 17 законов о помощи, сумел законодательно раздробить помощь на 7(!) подвидов, стал активно вовлекать университеты в свои программы, начал создание внутренних контролирующих органов, привлек к оценочной работе частный бизнес (операция «Олигарх») и т.д.

В результате такой титанической работы Стассену, в определенной степени, удалось улучшить имидж агентства, повысить свою популярность в Конгрессе и даже ослабить поток критики со стороны непримиримых оппонентов. Добившись этого, с весны 1954 г. он предпринял попытку начать стратегическую переориентацию всей «машины» помощи, ослабляя тенденции «взаимной безопасности» и усиливая «помощь развитию». Необходимость преодолеть сопротивление как традиционалистского лагеря, так и военно-бюрократической группировки потребовала формирования принципиально новой внешнеполитической идеологии — идеологии «помощи развитию».

Стассеновская версия этой идеологии заключалась в следующем. Предоставление помощи только на условиях военно-политической лояльности и вступления в военные блоки, как того требовала доктрина «взаимной безопасности» в 1951 г., уже не отвечала американским интересам, поскольку появилась целая группа освободившихся стран, которые не хотели получать помощь на этих условиях. В 1954 г., после окончания корейской войны, главной задачей являлась интеграция слаборазвитых стран в мировую экономику, а не в военные блоки. Следовательно, помощь должна предоставляться без условий и направляться не на повышение обороноспособности, а на экономическое развитие, обратной стороной которого было повышение «иммунитета» к распространению коммунистических идей. Более того, разведывательные источники свидетельствовали, как указывал Стассен, что Москва также планирует перейти от стратегии военной конфронтации (бессмысленной после отпора в Корее) к использованию американских методов экономической интеграции в своей сфере влияния через предоставление помощи. Поскольку первые признаки такого поворота уже появились, то необходимо начать наращивать «помощь развитию» и сворачивать «взаимную безопасность», т.е. переносить центр тяжести с военной на экономическую помощь, с краткосрочных на долгосрочные проекты, с Европы на Азию, с лояльных союзников на нейтральные страны и т.д.

Реализуя этот подход, Стассен предложил в рамках MSP на 1954 г. беспрецедентную по размерам помощь нейтральной Индии (поскольку его больше волновал бездонный индийский рынок, чем геополитические взгляды Дж. Неру), а также общее значительное увеличение экономической помощи. Конгресс, тем не менее, не поверил в «советскую экономическую угрозу» и урезал многие программы директора FOA, после чего перспективы смены стратегического курса стали более чем туманными. Однако отступление продолжалось не более двух месяцев. Очень скоро новый военно-политический кризис, а именно поражение французов во Вьетнаме в августе 1954 г., позволил раздуть антикоммунистическую истерию, на волне которой Эйзенхауэр, лично вмешавшись в ситуацию, добился восстановления всех прогрессистских приоритетов.

Более того, как и в феврале 1948 г., когда паника в США, вызванная просоветским путчем в Праге, позволила Трумэну провести через Конгресс «план Маршалла», катастрофа в Дьенбьенфу дала возможность Стассену начать интенсивную пропаганду того, ради чего он и создавал FOA, а именно, «план Маршалла для Азии» (ПМА). С помощью этого плана он мечтал внести свое имя в историю и, возможно, начать президентскую кампанию.

К такому шагу Стассена подталкивала вся логика прогрессизма. То, что без экономического возрождения Азии, ее источников сырья и рынков нельзя обеспечить нормальное восстановление Европы и процесса экономической глобализации в целом, было ясно. Споры шли только вокруг того, как это сделать. С точки зрения Стассена, ситуация в Азии в первой половине 50-х годов была такой же, как и в Европе во второй половине 40-х годов: резкое «полевение» азиатских правительств, отказ от принципов многостороннего сотрудничества в пользу двухсторонних экономических связей, особенно с коммунистическим блоком, неумеренное развитие госсектора, переход на стратегию импортозамещения и т.д. Поэтому логично было «лечить» регион тем же лекарством, что и Европу. Более того, учитывая, что азиатские правительства сами давно требуют «что-то типа плана Маршалла», применение этого подхода подняло бы падающий престиж Америки в глазах слаборазвитого мира.

Главная идея Стассена заключалась в региональной интеграции стран Южной и Юго-Восточной Азии на основе принципов «специализации, унификации и упрощения». Своеобразным «двигателем» блока должна была стать Япония (по примеру Германии в Европе). Предполагалось, что впоследствии этот экономический блок можно будет втянуть в систему мирового разделения труда. Эта программа получила официальное название «План развития стран дуги свободной Азии» (Arc of Free Asia Plan — AFAP). «Дуга» включала в себя такие государства, как Афганистан, Пакистан, Индия, Цейлон, Непал, Бирма, Таиланд, Лаос, Камбоджа, Вьетнам, Индонезия, Формоза, Филиппины, Корея и Япония[11].

Однако, несмотря на то что американцы гордились «планом Маршалла», идея его повторения в Азии была крайне непопулярна. Этому способствовала контркампания противников Стассена и недовольство ближайших соседей из Латинской Америки. Соответственно, получить деньги, соразмерные с европейской программой помощи, было маловероятно. Единственный выход виделся в том, чтобы переориентировать уже имевшиеся фонды двусторонней помощи Европе и Латинской Америке в пользу стран «дуги», а также добиться дополнительных средств на многосторонние интеграционные процессы. Кроме того, Стассен предполагал заставить европейцев принять участие в программе, поскольку именно им необходимо было дешевое азиатское сырье для своего пока еще неконкурентоспособного производства и ликвидации долларового дефицита.

Однако прежде чем идти в Конгресс с таким планом, надо было найти консенсус внутри администрации, убедить или подавить сопротивление могущественной консервативно-традиционалистской группировки во главе с Дж. Хэмфри, который уже давно громогласно поклялся, что никакого ПМА не будет. В январе 1955 г. газеты даже писали, что Хэмфри удалось подавить попытку протащить AFAP[12]. В этот критический момент на стороне прогрессистов в борьбу активно включились Эйзенхауэр и даже госсекретарь Дж. Даллес, который раньше сторонился таких столкновений.

В результате консенсус был найден. Он заключался в том, что деньги на многосторонние и долгосрочные (как минимум три года) программы AFAP давались, правда, небольшие, только 200 млн долл., но в дополнение к одному миллиарду долларов двусторонней помощи. Взамен Эйзенхауэр подтвердил, что FOA, как независимое агентство, будет ликвидировано в предусмотренный ранее срок (1 июля 1955 г.), а его воинственный директор будет уволен. После чего остатки помощи предлагалось передать госдепартаменту, который и должен был осуществлять AFAP (правда, сразу же поползли слухи, что Стассена для этого переведут на должность заместителя госсекретаря).

В Конгрессе этот компромисс оказался очень непопулярен, в первую очередь из-за настойчивости и упрямства Стассена. В результате последовала череда скандалов и расследований, нацеленных на его (а значит, и AFAP) дискредитацию. Ему инкриминировалось, например, игнорирование рекомендаций Конгресса по сокращению персонала, обход конкурсной процедуры при выборе контракторов на строительство элеваторов в Пакистане, подбор руководящих кадров без разрешения комиссии по проверке лояльности (известный эксперт в области аграрных реформ В. Лодежински был уволен в Японии, но нанят Стассеном)[13] и т.д.

Тем не менее под давлением Эйзенхауэра и Даллеса план был проведен через Конгресс, хотя и с новыми уступками: было объявлено, что после ликвидации FOA Стассен уйдет из сферы помощи вообще — ему предлагался новый пост секретаря по разоружению. Далее, в апреле Эйзенхауэр заявил, что вместо FOA будет создана другая структура помощи – Управление по международному сотрудничеству (International Cooperation Administration – ICA). Эта структура будет интегрирована в госдепартамент, чтобы находится под контролем госсекретаря, т.е. получит «полунезависимый» статус, хотя никто не знал, что это такое.

Сначала эта идея была встречена исключительно враждебно, но затем, после назначения на пост руководителя нового агентства Джона Холлистера, члена традиционалистско-консервативного блока, значительная часть оппонентов успокоилась. Пресса тоже стала отзываться о программе доброжелательно. Таким образом, в целом в США сформировалась неплохая атмосфера для начала AFAP. Все это позволило индийскому правительству (не без подсказки из Вашингтона) взяться за организацию специальной встречи стран-участниц в г. Симла в мае 1955 г., что должно было стать аналогом Парижской конференции 1947 г.

Однако в ходе встречи большинство стран «дуги» неожиданно отказалось от участия в плане. Как потом выяснилось, они не хотели рисковать двусторонней помощью, которую могли контролировать. Кроме того, они видели, что новый глава агентства был настроен крайне недружелюбно к прогрессистскому наследию, в первую очередь к AFAP[14]. Итоги встречи в Симле означали по сути крах всех замыслов Стассена.

После шока от назначения Холлистера это был второй шок для прогрессистов, особенно для Стассена. В последние недели пребывания на своем посту директор FOA предпринял массу усилий, чтобы показать президенту абсурдность назначения на должность руководителя программы помощи человека, который ранее всячески осуждал и подрывал официальную политику президента в этой области. Дело в том, что, когда весной 1955 г. вопрос о ликвидации FOA завис в неопределенности, Конгресс, чтобы подтолкнуть этот процесс, назначил комиссию по сбору компромата на это агентство. Холлистер играл в этой комиссии одну из ключевых ролей. В результате доклад комиссии содержал массу обвинений в адрес президентской политики. Осуждались, например, концентрация всех видов помощи в одном агентстве, нацеленность FOA на индустриализацию (вместо развития сельскохозяйственного производства), подчеркивалась бессмысленность ориентации на повышение уровня жизни и т.д. Вместо этого требовалось максимально сократить расходы и ориентироваться в предоставлении помощи только на формирование благоприятного инвестиционного климата для частного капитала. В целом было очевидно, что доклад предлагал другую идеологию строительства мирового порядка — вместо планового развития рынков для сбыта продукции комиссия требовала создания условий для рыночной экспансии сырьевых корпораций[15].

Мнение Стассена о том, что человек, настолько несогласный с политикой президента, не может быть руководителем помощи, разделялось и прессой, которая называла Холлистера «адмиралом без моря» и указывала на то, что «главный интерес м-ра Холлистера по-видимому будет заключаться в том, чтобы ликвидировать внешнюю помощь как можно скорее»[16].

Что касается Стассена, то, хотя формально пост секретаря по разоружению означал для него повышение, он на этой должности просто не смог проявить своих самых лучших качеств и в конечном итоге очень скоро сошел с политической сцены. Именно в FOA он проявил свои исключительные организационные и аналитические способности. Однако, если, с одной стороны, эти способности позволили ему практически в одиночку инициировать стратегический поворот в сфере помощи, то, с другой, он восстановил против себя слишком многих. Таким образом, Стассен в полной мере сыграл уготованную для него роль политического «камикадзе».

Вообще появление Холлистера во главе агентства помощи было странным, если не сказать загадочным. На вопросы «кто это такой и что он собирается делать с MSP», госсекретарь Даллес, который должен был теперь осуществлять общий контроль за программой, смог сказать только, что он «разговаривал с Холлистером и нашел его сочувствующим общим планам и философии программы, хотя не разбирающимся в деталях»[17]. Эйзенхауэр же признал, что вообще «не интересовался отношением м-ра Холлистера к концепции помощи — вообще-то очень странный способ управлять правительством»[18]. Самые мрачные предчувствия в связи с новым руководством выражали сами чиновники FOA[19]. О том, что он изначально не подходил на пост директора ICA, газеты писали еще до назначения: «М-р Холлистер стал бы великолепным директором управления общих служб или какого-нибудь другого агентства, занимающегося вопросами экономии. Но глава внешней помощи кроме вопросов экономии должен заниматься программами социально-экономического развития. Он должен быть заинтересован в смелых экспериментах, направленных на рост уровня жизни в слаборазвитых странах. А это заставляет рисковать деньгами ради долгосрочных и иногда неосязаемых результатов, что для м-ра Холлистера совсем нехарактерно»[20].

Сам процесс этого странного назначения описывал Стэнли Эндрюс: «Это Герберт Гувер-мл. протолкнул Холлистера, своего друга и своего дядю. Как это было сделано. Гувер-мл. воскресным утром из своего офиса позвонил в Белый дом президенту Эйзенхауэру и сказал: “Я думаю, у меня есть человек на пост директора ICA”. Айк сказал: “Прекрасно, давай его сюда”. “Дядя Джон, – сказал Гувер-мл., – “очень интересуется этой работой; он крупный политик и миллионер в Огайо”. После этого они пошли в Белый дом, где Айк сказал: “Ну, хорошо, Гувер-мл., если ты сказал, значит, этому быть”. Госдепартамент даже не знал, где живет этот парень… И таким вот образом делалось очень многое»[21].

В момент назначения на пост Джону Холлистеру было уже 65 лет; он был бизнесменом и мультимиллионером, младшим партнером известного сенатора Р. Тафта по адвокатской фирме в Огайо. Тем не менее его хорошо знали в Вашингтоне. С 1931 по 1937 г. он был конгрессменом от своего штата, а после войны представлял ООН и Красный Крест в некоторых европейских миссиях; последние два года работал в упомянутой комиссии Конгресса по организации исполнительной ветви правительства.

Его приход в администрацию невероятно усилил и без того мощные позиции традиционалистов. В результате сформировалась группировка, которую газеты не без язвительности окрестили (по аналогии с известной детской организацией) «4-Н клубом» – ее ядро состояло из Дж. Хэмфри, Г. Гувера-младшего, директора бюджетного бюро Р. Хьюза и Дж. Холлистера. Этому «клубу» противостоял заметно послабевший с перемещением Стассена прогрессистский лагерь так называемых младотурок — Н. Рокфеллер, Р. Никсон, Х. Стассен и Милтон Эйзенхауэр (брат президента)[22].

Карьеру директора ICA Холлистер начал с попыток «чистки рядов», однако Стассен и Конгресс не позволили ему это сделать. В результате вокруг Холлистера остались все заместители Стассена, в основном прогрессистски ориентированные, что, в определенной степени, должно было стать противовесом его неумеренному консерватизму. Однако худшие ожидания прогрессистов того, что «Холлистер пришел ликвидировать помощь», не сбылись. Уолт Ростоу впоследствии писал, что первый директор ICA «со временем продемонстрировал, что он являлся более умеренным, чем ожидалось, хотя и явно непламенным борцом за помощь развитию»[23]. Публично директор отрицал все обвинения в неприятии внешней помощи: «Никто не берется за работу, чтобы перерезать горло самому себе», — утверждал он[24]. «Помощь должна продолжаться до полной победы над коммунистическим миром», — считал Холлистер[25]: «пока мир остается таким, какой он есть, мы не можем существенно уменьшать помощь. Даже если какие-то второстепенные функции могут быть урезаны, суть программы должна остаться неизменной»[26]. Другой вопрос, что Холлистер понимал под «второстепенными функциями».

Очень скоро из его проекта MSP на 1956 г. (октябрь 1955 г.) выяснилось, что он собирается не ликвидировать помощь, а переориентировать ее в соответствии со своими традиционалистскими принципами и консервативными убеждениями, что включало в себя и серьезное сокращение (с 3,9 до 2,7 млрд долл.) общего объема. В обоснование своей новой программы он утверждал, что главной угрозой для национальной безопасности США является угроза советского военного нападения в Европе, а не «мифического» экономического наступления в Азии, как утверждали прогрессисты. Соответственно, надо вернуть на место все смещенные Стассеном акценты – с экономической помощи на военную, с Азии на Европу, с «развития» на «сдерживание». Что касается азиатских стран, то там массированную экономическую помощь на развитие промышленного сектора надо вновь заменить дешевой технической помощью, направленной на аграрно-сырьевое развитие и создание инвестиционного климата для экспансии американского сырьевого капитала[27]. Таким образом, Холлистер по сути предложил вернуться к рыночным методам строительства мирового порядка.

Такая постановка вопроса угрожала прогрессистам-«младотуркам» окончательным поражением. Тогда же, в октябре-ноябре 1955 г., они вновь попытались развернуть кампанию пропаганды в прессе, указывая на стремительно растущую советско-китайскую экономическую активность в Азии как на главную угрозу американским интересам. Однако традиционалисты спокойно отбили эту атаку, объяснив публике, что советское экономическое наступление — это «миф» или «блеф», поскольку у СССР нет необходимых для этого ресурсов[28]. Неофициально они признавали, что Москва действительно наращивает экономическую активность в этом регионе, но это и хорошо. Надо, считал Холлистер, «использовать любой шанс, чтобы помочь Советам увязнуть в болоте своей собственной программы внешней помощи», которая «еще больше ухудшит их и без того плохое экономическое положение». «Дайте им побольше веревки, – злорадно заключал директор американской программы помощи, – и они сами себя удавят»[29].

Однако на помощь «младотуркам» неожиданно пришел Н.С. Хрущев. Совершив неожиданное и стремительное турне по странам Южной Азии, он недвусмысленно заявил, что намерен бросить вызов США именно в сфере экономико-идеологического соперничества за «умы и сердца» народов неприсоединившихся стран. Это был мощнейший удар по позициям «4-Н клуба» в администрации. В декабре 1955 г. они были разгромлены «младотурками» настолько основательно, что практически уже не сумели оправиться и на многие годы ушли со сцены как организованная сила, хотя арьергардные бои продолжали еще около полутора лет.

Помощь оказалась самым прочным рубежом в этих боях, а Холлистер — самым стойким бойцом. После того как в декабре все его планы по переориентации и сокращению бюджета MSP оказались отброшены (а в дело очень решительно на стороне прогрессистов вмешался сам Даллес), он в знак протеста хотел немедленно уйти в отставку. Его консервативные соратники уже советовали ему «после ухода взорвать всю эту абсурдную ситуацию разоблачением на пресс-конференции»[30]. Однако Холлистер не ушел. Проявив изрядную гибкость (или конъюнктурность), он согласился работать в команде Даллеса по продвижению через Конгресс «умеренной» версии прогрессизма, которую сформировал сам президент. Эта версия предполагала не допустить беспредельного раздувания «помощи развитию» (как хотели радикалы-«младотурки»), а обеспечить в рамках MSP равные доли военной и экономической помощи. Правда, поддержка Холлистером этой версии в Конгрессе в целом стоила ему его консервативной репутации: как он сам жаловался своим подчиненным, «некоторые мои друзья стали обвинять меня в превращении в ньюдиллера»[31].

Не имея возможности влиять на развитие стратегических тенденций, директор ICA, тем не менее, пытался реализовать свои взгляды в рамках собственного агентства. В целом его окружение считало, что он «менее талантлив и решителен, чем Стассен, но явно не враг помощи»[32]. Развивая свою программу «сокращения второстепенных функций», он «сбросил» с агентства, например, программы поддержки беженцев, академического обмена и помощи европейским колониям, настаивая в последнем случае, что этим должны заниматься уже окрепшие метрополии.

Особенно острая борьба развернулась вокруг участия в программе помощи американских университетов. В период FOA Стассен раздул его чрезмерно (около сотни крупных университетских контрактов) под предлогом необходимости роста участия квалифицированных кадров в проектах помощи. Однако критики, к которым присоединился и директор ICA, утверждали, что Эйзенхауэр настаивал на этом только исходя из электоральных соображений. Соответственно, Холлистер стал настойчиво сокращать университетское участие, пытаясь сэкономить на этом немалые деньги. Университеты, опасаясь потерять очень прибыльный канал получения средств, сумели организоваться в ассоциацию и нашли очень влиятельного лидера, Дж. Ханна, президента Мичиганского университета, в прошлом помощника министра обороны. Угрожая отказаться от поддержки Республиканской партии на выборах, они вынудили вмешаться в ситуацию госсекретаря. Даллес извинился за правительство сам и заставил покаяться директора, который обещал не проводить более антиуниверситетскую политику. Однако обещания своего он не сдержал, и конфликты с университетским сообществом продолжались вплоть до увольнения Холлистера[33]. Кроме того, директор ICA самым категорическим образом отказывался от сотрудничества с религиозными и частными фондами и организациями[34].

Особым сюжетом в его политике было создание благоприятных условий для продвижения интересов частных корпораций в слаборазвитые страны. Одна из самых первых директив Холлистера запрещала поддерживать развитие тех агрокультур, которые могли конкурировать с американской аналогичной продукцией (хлопок, пшеница, рис, табак)[35]. В период после Суэцкого кризиса Холлистер поддержал кредитами и страховыми гарантиями те наиболее близкие ему кампании, которые устремились на Ближний Восток для формирования новой нефтяной инфраструктуры[36]. Кроме того, директор подверг ревизии пакет стассеновских контрактов с частными фирмами в пользу ему одному понятных приоритетов[37].

Если попытаться охарактеризовать Холлистера в целом, то он выделялся на фоне других руководителей агентств помощи только упорным стремлением следовать консервативно-традиционалистским ценностям. В остальном он сильно уступал. Он, например, не был таким независимым и сильным политиком, как Стассен, или таким квалифицированным экспертом, как Эндрюс, не говоря уж о сочетании этих качеств, каковым обладал Г. Беннет. Он был старше, менее энергичен и предприимчив, не демонстрировал сильного желания применять новые идеи или подходы, в основном, либо завершал структурные преобразования предшественников, либо сокращал все, что возможно.

Холлистер часто публично жаловался на трудности своей работы, на то, как сложно в нее вникнуть и как мало он в ней понимает[38]. Его заместители готовили письменные шпаргалки для всех его публичных выступлений, причем по самым простым вопросам (трудно представить, что Стассену или Беннету могли понадобиться записки на тему «как вы будете менять ориентацию азиатских программ?» или «что такое техническая помощь?» и т.д.). Если такой шпаргалки под рукой не было, то Холлистер попадал в глупейшие ситуации. Одна из них возникла, например, во время слушаний в подкомитете Конгресса, когда директор не мог объяснить простейшие термины.

Председатель Отто Пассман: «Не объясните ли вы нам, что означает термин “оборонная поддержка”?»

Холлистер: «Вы спрашиваете меня?»

Пассман: “Я спрашиваю вас”.

Холлистер: «Ну, это вы спрашиваете ужасно сложную вещь».

Пассман: «Именно поэтому мы хотим получить эту информацию».

Холлистер: “Вы не прочитаете снова ваш вопрос?”

Вопрос повторяется журналистом.

Холлистер: «Все, что я могу сказать вам, г-н председатель, это то, что в этой “оборонной поддержке” есть что-то явно военное… Дать четкое определение почти невозможно»[39].

Профессиональная несостоятельность сделала Холлистера фигурой малопопулярной в Конгрессе, поэтому его не стремились приглашать туда в качестве эксперта или даже руководителя. Его критиковали за неспособность эффективно наладить работу даже тех структур, которые ему достались в наследство от прогрессистов. Особенно болезненно для него были обвинения в тех грехах, ради искоренения которых он, по его словам, и пришел в ICA. Ему, например, инкриминировалось раздувание штатов, заорганизованность, дублирование функций и т.д. Правда, в начале 1957 г., когда Эйзенхауэр начал активно убирать из администрации одного за другим активистов «4-Н клуба», Холлистер был даже повышен, возможно, как самый неопасный из них, после чего директор, демонстрируя лояльность Даллесу, стал еще активнее поддерживать «умеренный вариант» прогрессистской версии MSP.

Это, однако, только усугубило его положение, поскольку бывшие соратники по традиционалистскому лагерю начали открыто обвинять его в измене. Действовать при этом они стали с особой жестокостью и системностью. После опубликования разгромной критической книги (автор — известный беспощадный критик стиля работы ICA Юджин Касл)[40] за дело взялся один из лидеров республиканской оппозиции Дж. Мидер, который стал регулярно публиковать в изданиях Конгресса компромат на Холлистера под рубрикой «Наша внешняя помощь – бюрократический кошмар». Эти публикации содержали вопиющие факты, от которых нельзя было просто отмахнуться: строительство дорог там, где не было автомобилей, аэродромов – где не было самолетов, каналов – где не было крестьян и т.п.[41].

Холлистер вступил в полемику, но это только удвоило поток компромата. Одновременно положение директора ухудшилось и внутри администрации, где он не нашел поддержки своим методам решения «послесуэцких» осложнений.

Холлистер очень быстро устал сопротивляться этому давлению и, не имея уже никакой поддержки, подал в июле 1957 г. в отставку. Правда, эта отставка сопровождалась удивительным демаршем. Уже после произнесения прощальных речей Холлистер решил «хлопнуть дверью». Пытаясь восстановить свою репутацию консерватора, он подписал последний свой приказ, в котором запрещал предоставление помощи всем нейтральным странам и правительствам, придерживающимся социалистических взглядов в отношении роли госсектора[42]. Скандал вышел грандиозный. Хотя госдепартамент сразу дезавуировал этот приказ, многие нейтральные страны, тем не менее, получили дополнительную возможность обвинить США в цинизме. На этой высокой ноте и закончился единственный в 50-е годы период контроля традиционалистов над программой помощи.

Поскольку в 1957 г. Эйзенхауэру удалось удалить из администрации всех традиционалистов, восстановить равновесие между «помощью на безопасность» и «помощью на развитие» и создать в рамках госдепартамента специальный координирующий орган под руководством Д. Дилона, то возникла ситуация, когда уже не было нужды искать очень самостоятельного, стратегически мыслящего руководителя агентства помощи. Необходим был просто добросовестный исполнитель, «талантливый солдат», эффективно выполняющий приказы. Такой солдат в прямом смысле слова очень скоро и был найден.

Джеймс Смит, бывший военный пилот и помощник министра ВМФ по авиации, был назначен директором ICA в августе 1957 г. Будучи республиканцем, он рассматривался как твердый сторонник интернационалистской и глобалистской линии президента. Правда, как и его предшественник, он имел очень смутные представления о помощи, а назначен был на этот пост при поддержке своих гарвардских однокашников – Д. Дилона и заместителя госсекретаря К. Гертера. Кроме того, ходили слухи, что это было временное назначение, служившее ему только «трамплином» для прыжка в кресло министра ВМФ[43]. Тем не менее Смит с большим пониманием относился к проблемам помощи, считая ее исключительно важным инструментом американской внешней политики. Именно поэтому его назначение было принято в Конгрессе с восторгом, включая демократов, которые видели в нем «необыкновенно способного гражданина» и «подходящего человека» для решения проблем помощи, которая «не является перспективным делом, если не сказать больше, но это — вызов, а индивидуалист Смит никогда не боялся вызовов… Мы рукоплещем этому назначению и обещаем ему всяческую поддержку»[44]. Таким образом, это назначение являлось первым в истории послевоенной помощи, которое можно было назвать действительно «надпартийным» или «двухпартийным».

Однако Смит не «купился» на лесть демократов и в своей работе категорически отказывался взаимодействовать с группой радикалов из Сената (блок Фулбрайта—Кеннеди), которая стремилась полностью отказаться от концепции «взаимной безопасности» и перевести внешнеэкономическую программу всецело на рельсы стратегии «помощи развитию». Являясь, с одной стороны, человеком Эйзенхауэра, а с другой – представителем и лоббистом интересов военной элиты, Смит жестко ориентировался на реализацию «умеренного» подхода президента, предполагавшего совмещение в MSP обоих подходов в равных пропорциях. Как опытный аппаратчик, он «стоял горой» за интересы своего агентства и не стеснялся, если это было необходимо, использовать сомнительные методы для того, чтобы не ухудшить репутацию ICA. Частенько Смит отказывался признавать очевидные недостатки, скрывал криминальные случаи разворовывания помощи внутри агентства, занимался очковтирательством (например, «потемкинские деревни» для Отто Пассмана во время его инспекционного визита в Иорданию[45]), мог легко приукрасить достижения и т.д.

Осознавая объективные интересы своего агентства, он стремился проводить оптимальную кадровую политику, не обращая внимания ни на какое давление. Уже в самом начале своего директорства он наотрез отказался от требований руководства партии «назначать на работу республиканцев только потому, что они республиканцы», полагая, что в кадровой политике надо исходить из чисто профессиональных качеств, а не партийной принадлежности. В результате этих конфликтов «несколько черных меток появилось напротив имени м-ра Смита в тайных книгах, хранящихся в штаб-квартире на Ай-стрит, 1625»[46]. (Кстати, уже через несколько месяцев эти метки сыграют роковую роль в судьбе отставного пилота.) Еще одним серьезным конфликтом стало его несогласие с требованием Р. Никсона сократить количество экспертов на полевом уровне — Смит открыто проигнорировал мнение вице-президента[47].

Все эти «оборонительные бои» Смит сопровождал большой конструктивной работой. Как и предыдущий директор, он не имел возможности поменять своих заместителей — Конгресс не разрешил это сделать. Тем не менее Смит дал им намного больше административной свободы, нежели Холлистер. Используя их опыт и творческий потенциал в полной мере, он с самого начала заставил скрипучий механизм планирования проектов работать намного быстрее и эффективнее, что не преминул отметить и президент[48]. Кроме того, Смит немедленно расширил участие университетов, частных и религиозных организаций и фондов в программе, а также активно продолжил работу своих предшественников по совершенствованию системы планирования и контроля национальных программ и полевых проектов. Кадровая проблема представлялась Смиту самой важной из всех перечисленных. Поскольку кадровая структура ICA (как временного агентства) не была интегрирована в федеральную гражданскую службу, у агентства существовали серьезные проблемы с наймом высококвалифицированных специалистов. Пытаясь решить эту проблему, Смит пошел на создание внутренней системы «карьерной выслуги», которая в перспективе должна была слиться (он в этом не сомневался) с аналогичной федеральной структурой. Кроме того, в рамках административной реформы он наладил систему профессиональной подготовки (включая языковую) и переподготовки агентов полевого уровня, делая особый упор на привлечение молодежи. Учитывая, что одним из главных источников критики помощи является деловое сообщество, Смит развернул колоссальную кампанию пропаганды возможностей его агентства страховать и кредитовать операции мелкого и среднего бизнеса в слаборазвитых странах. В целом это была очень успешная кампания, которая привела к существенному увеличению активности бизнеса в слаборазвитых странах[49].

Вся эта титаническая организационная деятельность Джеймса Смита значительно повысила его популярность в Конгрессе, особенно среди тех законодателей, которые были в принципе не против помощи, но активно возражали против ранее сложившейся неэффективности и непрозрачности самого агентства. Однако большая часть недоброжелателей (в основном из числа изоляционистов), не считала возможным рассматривать целесообразность помощи в контексте достоинств или недостатков ее нынешнего руководителя — это не имело для них никакого значения. Намного большую роль играло то, что, несмотря на все решения Конгресса, в частности в июле 1953 г., помощь превращалась администрацией в постоянный инструмент американской внешней политики. Соответственно, атаки на помощь становились все более яростными и даже системными. Эта системность проявлялась, например, в том, что многие публицисты и ученые стали специализироваться на критике отдельных аспектов программы, что позволяло им вникать в суть проблем достаточно глубоко. В этом ряду можно отметить, например, того же Юджина Касла, известных экономистов Милтона Фридмана и Хельмута Шоека и т.д. Страшным ударом для программы стала опубликованная в 1958 г. талантливая и крайне критическая книга «Отвратительный американец»[50].

Попытки ответить на всю эту критику отнимали у Смита львиную долю его времени и сил. Сложнейшую задачу, например, поставил перед ним комитет по иностранным делам палаты представителей, когда собрал всю критику в единый список, пронумеровал каждый вопрос[51] и заставил Смита публично отвечать на них, начиная от такого абсурдного, как поставка холодильников эскимосам, и заканчивая неоправданным строительством текстильных и мукомольных комбинатов в Корее и на Формозе, а также обвинениями в заурядном воровстве. Смит достаточно уверенно справился с этой задачей, однако для такого честного солдата-чиновника, как он, это была исключительно неприятная и даже выматывающая миссия[52].

Волна критики продолжала нарастать. В конце 1958 г. она приняла размеры настоящей бури, поскольку грядущие президентские выборы явно выносили проблему помощи на первый план. Кроме того, Смиту пришлось участвовать в двух войнах между исполнительной и законодательной властью: первая вспыхнула из-за желания госдепартамента перекрыть поток информации о помощи для Конгресса, а вторая – из-за манипулирования госдепартаментом цифрами опросов общественного мнения с целью искусственно улучшить «имидж» программы помощи[53]. Все эти бури и войны предельно истощили Смита, и когда, наконец, в январе 1959 г. он дождался обещанной вакансии министра ВМФ, никто в администрации не сомневался, что он займет этот пост с огромным облегчением. Смит тут же подал в отставку с поста директора ICA, и президент без колебаний ее принял. Однако здесь возникли неожиданные трудности. Руководство Республиканской партии в лице ее председателя М. Алкорна (который, по идее, не мог противиться воле президента) неожиданно заблокировало ожидаемое назначение Смита, припомнив ему нежелание следовать партийной дисциплине в вопросах подбора кадров. Как заявил представитель партийного руководства, «Джимми Смит был слишком нейтрален»[54]. Таким образом, его «двухпартийность», которая позволяла ему успешно маневрировать в Конгрессе, вдруг превратилась из достоинства в недостаток.

Президент, проявив в этом вопросе непонятную пассивность, попытался было вернуть Смита в ICA, утверждая, что тот являлся идеальным руководителем для агентства. Однако бывший воздушный асс заявил: «Это самое проклятое Богом место, какое я когда-либо видел. Я решаю проблемы, но ничего из этого не выходит. Это просто какая-то маслобойня. Я больше не могу, и к черту это все»[55]. После чего он сел в поезд и навсегда уехал домой, в Колорадо.

Отставка Смита, видимо, заставила президента изменить взгляды на смысл руководства помощью. Стало ясно, что даже сверхусилия такого талантливого организатора, как Смит, не сбили, а наоборот, усилили накал критики, поставив программу помощи на грань выживания. Соответственно, не было смысла по-прежнему стараться улучшить работу агентства (она была уже более или менее отлажена – опытная команда заместителей директора могла функционировать без прямого руководства), необходимо было сконцентрироваться на проблемах улучшения ее «имиджа» и «умиротворения» оппозиции. Таким образом, лучшей кандидатурой на пост главы ICA был бы дипломат, человек, способный «продать» MSP Конгрессу за счет своего дипломатического искусства и личных связей. Такого человека быстро нашли. Им стал Джеймс Ридлбергер, кадровый дипломат с колоссальным стажем (работал в госдепартаменте с 1929 г.), бывший послом в Греции во время реализации там программы помощи в рамках «доктрины Трумэна» и в Югославии в последние пять лет, т.е. в период, когда американская помощь также предоставлялась этой стране.

Хотя Ридлбергер был назначен главой ICA в феврале 1959 г., он смог приступить к работе только в июне; однако он сразу же заболел и появился вновь в агентстве только в декабре. Все это время его обязанности, включая частные визиты в Конгресс, исполнял заместитель директора Л. Саккио. Соответственно, когда Ридлбергер в первый раз был приглашен на слушания по MSP на 1960 г., он выглядел довольно беспомощно, явно не понимая многого в своей работе. Однако его «двухпартийный» престиж был настолько высок, что даже «заклятый друг» помощи, лидер оппозиции Отто Пассман характеризовал его как «одного из самых талантливых и честных деятелей администрации», и он, Пассман, «не может высказать ничего другого, кроме восхищения и уважения к человеку, обладающему такими качествами»[56].

Поскольку Ридлбергер был полностью занят на PR-фронте, проталкивая через Конгресс MSP на 1960 г., он практически отошел от решения многих тактических задач агентства. В самом ICA теперь господствовали два человека. Леонард Саккио, который пришел в агентство еще вместе со Стассеном в 1953 г., отвечал за административные, кадровые и контрольные аспекты, а Деннис Фитцджеральд, работавший в агентствах помощи со времен «плана Маршалла», занимался планированием и выполнением непосредственно программ помощи[57]. Оба высших чиновника активно и творчески продолжали осуществлять внутренние реформы в агентстве.

Многие проблемы предыдущих директоров вытекали из их нежелания соглашаться с требованиями Конгресса, поскольку они по-своему представляли процесс развития программы. Однако кризис MSP, в который она попала в конце 50-х годов (это было связано с экономической рецессией, приближавшимися выборами, негативным отношением общественного мнения и советскими успехами в «экономическом наступлении»), потребовал от Ридлбергера решения одной задачи – спасения программы любой ценой. Решая эту задачу, необходимо было максимально идти навстречу всем требованиям, пожеланиям и рекомендациям Конгресса, используя любой шанс для расширения рядов своих союзников. Исходя из этого, Ридлбергер взял курс на «оптимизацию» работы агентства. В результате была предельно упрощена организационная структура ICA, серьезно модернизированы его контрольные органы, расширено сотрудничество с университетами, создана специальная структура по взаимодействию с частным капиталом, начата работа по созданию собственного института по подготовке кадров и даже, уже в 1959 г., в агентстве установлена электронная компьютерная система[58]. Однако в этом порыве «оптимизации» Ридлбергер допустил некоторые стратегические ошибки, например, отказался принять идею «молодежного корпуса». Ее подхватил кандидат в президенты Дж. Кеннеди, немного трансформировав в «корпус мира» и получил существенные электоральные дивиденды[59].

Еще более серьезной «оптимизации» подверглась собственно методология предоставления помощи. Предложения агентства MSP на 1960 г. предусматривали раздел всех стран-реципиентов на две категории. Во-первых, это те страны, которые были уже готовы абсорбировать значительные объемы помощи в рамках теории «большого толчка» (Индия, Пакистан и Тайвань), и те, которым предстояло еще развивать такую способность за счет скромной технической помощи. Соответственно, большая часть средств, не распыляясь как раньше, должна была теперь направляться в ключевые для американских интересов страны, которые являлись «оплотами свободы и демократии» на Востоке[60]. Кроме того, Ридлбергер потратил много усилий на то, чтобы заставить европейских союзников переложить на себя часть бремени по предоставлению помощи. С 1959 г. союзники были вынуждены включиться в финансирование как двусторонних американских программ, так и программ на многосторонней основе в рамках так называемой группы помощи развитию (Development Assistance Group – DAG).

В целом Ридлбергер достаточно умело преподносил эти подвижки в Конгрессе, где большинство, как правило, поддерживало его усилия. В целом это помогло сохранить программу при сравнительно небольших финансовых потерях — помощь несколько сократилась к концу 50-х годов по сравнению с серединой десятилетия — с 4,8 млрд до 3,5 млрд долл. Более того, ему удалось стабилизировать в рамках MSP приблизительно равное соотношение между «помощью на сдерживание» и «помощью на развитие», что вытекало из стратегической установки президента о том, что программы развития могли осуществляться только за надежным военным щитом. Таким образом, две основные фракции внутри республиканской партии — военно-бюрократическая и умеренно-прогрессистская – в определенной степени были удовлетворены.

Однако, как отмечалось, существовала еще и могущественная радикально-прогрессистская группа, которая не принимала такого компромисса и требовала всю внешнеэкономическую политику, в первую очередь помощь, перевести на рельсы стратегии «помощи развитию». В конечном итоге представитель этой группы, Джон Кеннеди, стал президентом на выборах 1960 г. и немедленно перестроил всю структуру помощи на свой радикальный лад. Вместо ICA было создано Агентство международного развития (Agency for International Development – AID), а Ридлбергер практически сразу же уволен, несмотря на все свои дипломатические таланты.

Таким образом, в течение восьми лет президентства Эйзенхауэра программу помощи возглавляли четыре человека, которые сменялись практически каждые два года. Естественно, что за два года (а никто из них не являлся специалистом в сфере помощи) вникнуть в суть дела, сформировать свое видение проблем, наладить по-своему сложнейший административный механизм и получить серьезные результаты было просто невозможно. При этом, хотя какая-то степень преемственности стала наблюдаться только к концу 50-х годов, но и она была безжалостно разрушена демократами Джона Кеннеди. То, что механизм помощи при такой «кадровой чехарде» сносно функционировал, можно отнести только за счет практически несменяемого корпуса заместителей, которые «стояли над политикой» и несли с собой наработанные за долгие годы прагматические подходы. Это стало возможным только благодаря политике Конгресса, который сохранял этот корпус как противовес любым политическим «шараханьям» исполнительной власти.

Что касается указанной «кадровой чехарды», то она по большому счету была вызвана объективными факторами. Различные сегменты и интересы республиканской элиты старались навязать президенту свои схемы строительства мирового порядка, в которых помощь играла, как правило, ключевую роль. Соответственно, постоянно происходила переориентация результирующего вектора внешней политики, менялись подходы и функции помощи, а значит, и люди, которые должны были эти новые подходы и функции реализовывать на практике. В зависимости от задач, ставившихся президентом, на пост агентств помощи каждый раз требовался новый тип лидера, обладающий новыми личностными и профессиональными качествами. Так, если вспомнить трумэновский период, то для формирования долгосрочной стратегии помощи был выбран типичный ученый – Гарри Беннет (ТСА, 1950—1951), имевший в то же время значительный практический опыт. Необходимость отстоять его наследие потребовала назначения честного и опытного бюрократа, сторонника этой (прогрессистской) линии. Таковым стал Стэнли Эндрюс (ТСА, 1952—1953), который, тем не менее, потерпел поражение. Пытаясь вернуть утраченные позиции и развернуть стратегию помощи на принципиально новый курс, Эйзенхауэр был вынужден воспользоваться услугами элитного политика-тяжеловеса Гарольда Стассена (FOA, 1953–1955). Однако преобладание традиционалистского крыла партии заставило президента назначить консерватора Джона Холлистера (ICA, 1955—1957), крупного бизнесмена и мультимиллионера, руководителем программы помощи. Необходимость быстро разгрести «консервативные завалы» под строгим присмотром Белого дома обусловила выбор высокоорганизованного, но исполнительного руководителя — им стал Джеймс Смит (1957—1959), боевой летчик с опытом высшего армейского руководства. Нарастание кризисных явлений вокруг программы помощи предопределило назначение директором ICA Джеймса Ридлбергера (1959—1961) — кадрового дипломата, мастера налаживания «добрых отношений» со всеми, от кого зависело существование программы.

Самое удивительное заключается в том, что, несмотря на критику (особенно в Конгрессе) такой частой сменяемости руководителей и непостоянства курса программы помощи, которые серьезно ослабляли американскую внешнюю политику в целом, эта закономерность продолжала и продолжает работать до наших дней. За весь послевоенный период из двух с лишним десятков руководителей агентств помощи, при самой жесткой их «селекции», только трое сумели продержаться на своем посту более трех лет[61].

Представляется, что противоречия внутри элиты вряд ли могут полностью объяснить этот устойчивый феномен. Очень важным является еще и то, что внешняя помощь никогда не имела и по природе своей не могла иметь поддержку общественного мнения. В результате политическая элита, прекрасно понимающая исключительную важность помощи для американских стратегических планов, вынуждена постоянно реагировать на давление общественности, требующей обуздать «нескудеющую руку дающего». При этом руководитель агентства неизбежно становился жертвенной ритуальной фигурой (по-своему «камикадзе»), игравшей роль «громоотвода» при любом развитии событий. Первый руководитель, который смог находиться между «молотом» политической необходимости и «наковальней» требований электората более двух лет, появился лишь в 60-е годы (Дэвид Бэлл продержался на этом посту с 1962 по 1966 г. только благодаря особому отношению американской общественности к памяти погибшего президента Кеннеди). Также интересно отметить и то, что после отставки с этой должности практически ни один из руководителей агентств помощи уже не смог продолжить карьеру в американском правительстве, поскольку эта должность практически всегда означала ее конец.