Реформа американской системы социального вспомоществования в 1996-2002 годах: новые приоритеты

В.Р. Золотых

Одной из важнейших задач социально-политической жизни США середины 90-х годов ХХ в. было реформирование системы социального вспомоществования (сети правительственных программ, нацеленных на оказание помощи бедным и низкодоходным категориям населения Америки). Республиканцы длительное время выступали критиками велфэра, но именно в этот период их резкому неприятию этой системы была дана научная основа. Появилась серия исследований и публикаций, которые доказывали, что программы борьбы с бедностью лишь увеличивают бедность, создавая так называемую велфэровскую зависимость.

Вопрос стал приоритетным для республиканцев не столько из-за увеличивающихся с каждым годом многомиллиардных затрат на реализацию этих программ, сколько из-за культурных, моральных и психологических аспектов этой проблемы. Роберт Ректор, ведущий аналитик Фонда наследия отмечал, что «главной чертой системы социального вспомоществования в США является то, что она субсидирует и способствует развитию поведения, направленного на саморазрушение»[1]. Летом 1996 г. под давлением республиканцев Конгресс принял закон о реформировании системы социальных программ, а осенью 2002 г. закончилась реализация его первого этапа. В мае 2002 г. Конгресс продлил действие закона, при этом новые акценты и приоритеты еще продолжают вырабатываться Конгрессом и администрацией Буша.

Обратимся к историографии проблемы. В работах отечественных историков, политологов и социологов встречаются различные оценки проведенной в 1996–2002 гг. в США реформы. Как пишет один из ведущих отечественный историков-американистов Е.Ф. Язьков, «республиканскому большинству Конгресса удалось провести ряд мер по ограничению программ социальной помощи. Так, были сокращены размеры ассигнований на программу помощи семьям с малолетними детьми и на выдачу продовольственных талонов. В 1996 г. Конгресс принял закон об установлении максимального пятилетнего срока предоставления пособий по системе вспомоществования и об обязательном участии их получателей в трудовой деятельности»[2].

Довольно содержательный анализ данной реформы мы встречаем в работе В.В. Согрина «Политическая история США»[3]. Он показывает, что входит в систему социального вспомоществования, прослеживает динамику развития программ и количество получателей такой помощи начиная с 1960-х годов. Автор кратко знакомит с разными подходами и позициями по вопросу реформирования системы социального вспомоществования в США, рассматривает этот процесс в контексте политической борьбы между либерализмом и консерватизмом, а также внутри самого либерального лагеря. «Неолиберализм, — пишет В.В. Согрин, — в отличие от социального либерализма, сделал упор не на программы прямого вспомоществования нижнему классу, а на создание условий его профессиональной подготовки и переподготовки, которые бы позволили ему найти свое место в электронно-информационном обществе»[4]. Совершенно справедливо автор выделяет роль рейгановского периода, особенно в том, «что в обществе и среди массы налогоплательщиков, особенно в среднем классе, закрепилось негативное отношение к сложившемуся социальному вспомоществованию, а тем более к его расширению»[5].

В ряде статей, опубликованных в журнале «США: экономика, политика, идеология» (США – ЭПИ), затрагиваются некоторые аспекты данной реформы. А.А. Лютов, например, отмечает: «Согласно федеральному закону, который был принят в 1996 г. и вступил в силу в 1997 г., американские граждане, получавшие какие-либо виды социального вспомоществования, были обязаны работать или проходить профессиональную подготовку»[6].

Также вызывают интерес статьи, где затрагивается социальная политика американских консерваторов, ведь именно они явились инициаторами данной реформы. Это, например, работа В.А. Гарбузова «Философия «сострадательного консерватизма»», в которой уделяется внимание предпосылкам реформы, и в частности роли и идеям Марвина Оласки, «отца» «сострадательного консерватизма»[7]. О различных течениях в современном консервативном движении пишет в статье «Правые республиканцы в администрации Буша» сотрудник института США и Канады Н.А. Долгополовая[8].

В статье ведущего научного сотрудника ИСПИ РАН, доктора экономических наук О.Б. Осколковой «Бедные дети богатой Америки» говорится об истории принятия и некоторых аспектах программы вспомоществования под названием «Помощь семьям с иждивенцами-детьми» — ПСИД (AFDC)⁹, программы, которая, как мы знаем, была отменена и заменена другой в ходе реализации исследуемой нами реформы 1996 г.

Очень интересный материал, посвященный истокам и эволюции социального реформирования в 70–80-х годах, мы находим в работах В.О. Печатнова, в том числе и в написанной им главе коллективного четырехтомного труда «История США»[10]. Истоки создания «общества всеобщего благоденствия» в 60-е годы и программы социальных реформ, получившие претенциозное название программы «великого общества», исследуются в работе Н.В. Сивачева и Е.Ф. Язькова «Новейшая история США»[11]. Роль государства и бизнеса в социальном обеспечении, куда относится и социальное вспомоществование, анализируется в статье А.С. Зайченко в журнале «США – ЭПИ» за 1989 г.[12]

Наиболее интересный и содержательный материал, посвященный реформе системы велфэра во второй половине 90-х годов, содержится в публикациях американских исследователей-политологов Дугласа Бешарова из Института предпринимательства, Роберта Ректора и Патрика Фейгана из Фонда наследия, Ричарда Лаури – редактора «Нэшнл Ревю», Алана Карлсона – директора Центра по исследованию американской семьи Рокфордского института, политолога Даниэля Кассе, а также известных исследователей этой проблемы, авторов многочисленных публикаций Лоренца Мида и Чарльза Марри и др.

Помимо использованных в статье различных материалов, источников, литературы хочется отметить еще несколько интересных исследований, не представленных в работе на данном этапе. В первой половине 90-х годов и накануне принятия закона в 1996 г. появились многочисленные публикации, посвященные самым разным аспектам американской социальной политики. Особое внимание в этих работах было уделено состоянию современной малоимущей семьи в США. О серьезной ситуации и негативных тенденциях в развитии такой семьи пишет Патриция Морган. Она приходит к выводу, что «необходимо изменить систему вспомоществования, необходимо сделать так, чтобы семьи, где мужчины остаются с женами и детьми, не должны быть наказаны в финансовом плане… Стабильность в семье является очень важным моментом для детей и для общества в целом; сегодня нет альтернативы традиционной семье, если мы в первую очередь думаем о воспитании ребенка»[13].

Всесторонний, глубокий анализ реформы мы находим в статье известного политолога, профессора Колумбийского университета Деметроса Карали, опубликованной в журнале «Политикэл Сайенс Куотэрли». На основе разностороннего и обширного социологического материала выявляются тенденции реализации реформы, показаны ее плюсы и минусы, делается прогноз на будущее[14]. Особое место в ряду исследований этой проблемы занимает книга Нормана Бирнбаума «После прогресса. Американская социальная реформа и европейский социализм в двадцатом веке», вышедшая в 2001 г. Автор прослеживает развитие социального реформирования в США в послевоенные годы и влияние левых идей, преимущественно европейского происхождения, на этот процесс[15].

Результатам реформы социальной системы в США был посвящен специальный симпозиум, который прошел в январе-феврале 2001 г. на страницах журнала «Сосайети». В нем приняли участие профессора-социологи Марк Чавес из университета Аризоны, Ира Силвер, Роберт Роджерс-Дилон из Уэлесли и Куинс Колледжей, Джон Уайчер из Хадсоновского института и другие. Были рассмотрены такие проблемы, как роль религиозных организаций, филантропическая деятельность и расширение бедности, велфэр и политика, объективность отражения ситуации в этой сфере в социологических исследованиях[16].

Довольно регулярно появляются статьи, посвященные этой теме на страницах неоконсервативного журнала «Паблик Интерест»[17]. Обширный и интересный материал содержится в нескольких номерах тематического сборника материалов Конгресса «Конгрэшинэл Дайджист» («Congressional Digest»). Помимо статистического материала и анализа законодательной базы это издание знакомит с аргументами конгрессменов, выступающих «за» и «против» реформы. В сентябрьском и февральском выпусках за 2002 г. анализируются проблемы, тенденции, статистические данные, последние шаги в этой области, второй этап реформы (начало 2002 г.), степень участия в ней религиозных организаций[18].

В свете данного исследования хочется отметить также книгу «Социальная политика и консервативная повестка дня», вышедшую под редакцией Кларенса Ло и Мишель Шварц, а в ней – особо главу, написанную профессором Мэрилендского университета Рональдом Уолтерсом «Демократическая партия и политика реформирования велфэра». В ней представлен взгляд на реформу со стороны оппонентов, а также борьба внутри Демократической партии по данной проблеме[19]. Богатая историографическая и источниковедческая база позволяет глубоко и всесторонне проанализировать проводимую в США реформу системы социального вспомоществования.

Осветим кратко историю вопроса.

История велфэра. По мнению большинства исследователей, первый кирпич в основание американской социальной системы был заложен еще в 30-е годы, в период «Нового курса» Ф. Рузвельта. За почти 60-летнюю историю своего существования, за исключением очень коротких периодов, список получателей помощи по различным социальным программам стремительно увеличивался. Например, с 1936 по 1994 г. количество семей, получающих социальную помощь, выросло с 147 тыс. до почти 5 млн. Динамика роста еще более усилилась, когда президентом Л. Джонсоном была объявлена «война с бедностью».

Но, как известно, во многих случаях проблема бедности, маргинализации, роста городских трущоб только обострилась в последующие годы. Как справедливо отмечают исследователи, «эта неудача не связана с недостаточными правительственными расходами». Например, в 1993 г. федеральные и местные власти потратили 324 млрд долл. на социальные программы для низкообеспеченных категорий американцев, «что составляло 5% роста внутреннего продукта». Для сравнения: в 1965 г., когда «война с бедностью» только началась, цифра соответствовала 1,5%. К середине 90-х годов один из каждых семи американских детей получал помощь по программе «Помощь семьям с иждивенцами-детьми». «Велфэровские чеки дяди Сэма, — пишет далее Р. Ректор, — заменяли детям отцов»[20].

В период между 1963 и 1973 гг. фиксируется самый большой рост (230%) количества получателей социальной помощи в США. Это произошло, по мнению ряда исследователей, не потому, что были серьезные социальные проблемы. «В большей степени, — считают Д. Бешаров и П. Германис, — это было результатом прагматических изменений. Во-первых, облегчилась возможность для малодоходных семей получать помощь; во-вторых, велфэр перестал иметь негативный имидж»[21]. То есть, по их мнению, произошла дестигматизация системы социального вспомоществования. В этот период велфэровские агентства всячески призывали потенциальных получателей обращаться за социальной помощью, а бюрократическая процедура была сведена к минимуму.

По данным Д. Бешарова и П. Германиса, в период правления в Нью-Йорке мэра-либерала Дж. Линдсея только за 5 лет, с 1965 по 1970 г., количество получателей помощи утроилось. Такая же либерализация прошла по всей стране, и государственная помощь стала рассматриваться в большей степени как право гражданина, чем как просто временная помощь[22]. В итоге с 1965 по 1996 г. затраты на государственное социальное вспомоществование, с учетом инфляции, увеличились в 9 раз (в пересчете на душу населения — в 6 раз)[23].

После так называемой либерализации количество получателей велфэра в течение 10 лет более-менее стабилизировалось. И хотя либералы заявляли, что Р. Рейган «срезал» затраты на велфэр, «к концу его президентства абсолютные цифры социальных выплат были даже выше, чем в момент его прихода к власти»[24]. Так, по данным Р. Ректора, в 1993 г. эти затраты увеличились на 43% (с учетом инфляции) по сравнению с 1980 г., когда президент Рейган пришел к власти. Наиболее заметный рост затрат наблюдался в начале 90-х годов, когда такие расходы впервые с 30-х годов превысили затраты на оборону[25].

Увеличение расходов на социальные программы многие исследователи связывают с ухудшением экономического положения.

Кроме того, они выделяют и другие причины. Во-первых, это — увеличение количества детей, родившихся вне брака (среди определенных групп населения). Например, «двое из трех детей черных американцев в середине 90-х годов родились вне брака; по сравнению с 25% внебрачных детей в период, когда так называемая «война с бедностью» только началась. Увеличивалось и количество незаконнорожденных детей среди белых бедняков. Так, процент старшеклассниц, родивших детей и бросивших школу, вырос на 48%. В целом более чем 30% американских детей в середине 90-х годов родились у матерей-одиночек[26]. Во-вторых, это — увеличение количества иммигрантов, обратившихся за социальной помощью от себя лично или от имени своих детей, родившихся в США. В-третьих — рост наркомании среди матерей и случаев инвалидности родителей[27].

В итоге общие расходы на «войну с бедностью» оказались фантастическими. С середины 60-х до середины 90-х годов они составили 5,4 трлн долл. с учетом инфляции. Это больше, чем сумма, потраченная на войну с Германией и Японией[28]. «Заявление, что США потратит на «войну с бедностью» 5,4 трлн долл., — пишет Р. Ректор, – привело бы большинство членов кабинета Л. Джонсона в шок. Предлагая “войну с бедностью”, Л. Джонсон не обещал бесконечного расширения “государства всеобщего благоденствия”. Наоборот, он говорил о временных вложениях (инвестициях), которые бы помогли бедным самоутвердиться, влиться в американский “мейнстрим»[29].

Федеральное правительство накануне принятия закона по реформированию социального вспомоществования реализовывало в 1995 г. более 75 взаимосвязанных программ социальной поддержки. В 1993 г. общие затраты на федеральном и местном уровнях достигли рекордной цифры – 324 млрд долл., из них 234 млрд (72%) пришлись на федеральные затраты и 90 млрд (28%) на местные фонды[30]. Но эти цифры значительно преуменьшают роль федерального правительства в области вспомоществования. Многие программы предполагали участие в них региональных властей. Чтобы люди могли получить помощь по ряду федеральных программ, необходимо было, чтобы власти штата также приняли долевое участие в этих программах. Поэтому из 90 млрд долл., идущих на социальные программы из местных бюджетов, 78,6 млрд являлись вкладом штатов и местных властей в федеральные программы. Из 324 млрд только 11,4 млрд (3,5%) тратились на независимые программы штатов. Оставшиеся 96,5% приходились на федеральные программы или были вкладом штатов в федеральные программы.

Велфэровская система включала в себя несколько направлений:

1. Помощь в виде денежных доплат и выплат. Федеральное правительство оперировало 8 основными программами, предоставляющими денежную помощь. Многие штаты осуществляли свои программы под названием «Общая помощь». Общие затраты в 1993–1994 гг. составили 71.5 млрд долл.

2. Продовольственная помощь. Реализовывалось 11 основных федеральных программ помощи низкодоходным категориям граждан. Затраты за 1993–1994 гг. — 36 млрд долл.

3. «Хаузинг», или помощь в сфере жилья. Федеральное правительство осуществляло руководство 14 основными жилищными программами помощи низкодоходным категориям населения. Многие штаты имели свои программы. Помощь составила 23.8 млрд долл.

4. Медицинская помощь. Осуществлялось 7 федеральных медицинских программ. Многие штаты имели собственные программы, так называемые программы общей помощи. Затраты — 155,8 млрд долл.

5. Помощь в области оплаты электроэнергии и энергообеспечения. Федеральное правительство управляло двумя программами, помогавшими беднякам оплачивать расходы за электричество. Общие затраты – 1,6 млрд долл.

6. Помощь в области образования. Федеральное правительство руководило 10 программами помощи в сфере образования беднякам, представителям национальных меньшинств и общинам с низким уровнем образования. Затраты – 17,3 млрд долл.

7. Программы в области профессиональной подготовки и переподготовки. Затраты по 9 федеральным программам составили 5,3 млрд долл.

8. Программы в области социального обслуживания. Федеральное правительство руководило 11 программами оказания социальной помощи людям с низкими доходами, затратив на них 8,4 млрд долл.

9. Программа помощи по решению общинных и городских проблем. Осуществлялось 5 федеральных программ помощи экономически неуспешным общинам и депрессивным территориям, цена которых в 1994 г. составила 4,8 млрд долл.[31]

Критика велфэра. Количество противников системы социальной помощи среди американцев возрастало. Одно из основных возражений, нашедших широкую поддержку, было озвучено известным исследователем из «Като Институт» Стефаном Муром: “Почти три десятилетия существования велфэра подтвердили то, что любой психолог, занимающийся поведенческими проблемами, мог бы предсказать с самого начала — если вы платите незамужним девушкам-подросткам за то, что они имеют детей, они будут иметь детей. Если вы скажете, что велфэровский чек — это адекватная замена зарплате, которую приносит отец, то отцы не будут востребованы и только лишь некоторые из них останутся рядом. И если вы скажете людям, что чеки, которые поддерживают их, будут приходить до тех пор, пока кто-нибудь из семьи не начнет работать и приносить доход, не один в семье не будет работать»[32]. Более того, хотя система социальных программ всегда подавалась общественности как «временная» помощь нуждающимся, к концу 80-х годов средний получатель помощи оставался в списках 12 лет.

Научной основой социальной политики Республиканской партии стали исследования Ч. Марри, особенно его известная, наделавшая много шума книга «Потерянная земля (основа)». В ней он утверждал, что бедность лишь расширилась с момента объявления Л. Джонсоном «войны с бедностью», чему во многом способствовали созданные на редкость благоприятные условия получения социальной помощи[33]. Развивая эту мысль, он высказывался за отмену выплат для матерей-одиночек, поскольку это стимулировало внебрачную рождаемость и способствовало созданию маргинальных групп не только среди черных, но и среди белых американцев[34]. За его исследованием, появившемся в 1984 г., последовала целая серия публикаций, направленных против велфэра, началась активная дискуссия в прессе и академических кругах. Если одни делали акцент на экономические стимулы, то другие говорили о дисфункциональности субкультуры. Для кого-то главным обвинительным пунктом была правительственная политика в области социальных программ, а кто-то говорил о более общих культурных проблемах.

Аргументы Ч. Марри в дебатах по велфэру были настолько влиятельными и содержательными, считает Г. Норквист, президент организации «Американцы за налоговую реформу», что это позволяет сравнить его с такими интеллектуалами, как Дарвин, Фрейд или Маркс. «Показанная Марри связь между социальным вспомоществованием и увеличением количества незаконнорожденных детей явилась очень удачным ходом, что, в свою очередь, позволило консерваторам заострить вопрос о моральных ценностях, поднять его для дискуссии и закрепить за собой»[35]. Идя по пятам Ч. Марри, бывший министр образования, а в настоящее время один из руководителей «Эмпауэр Америка» – У. Беннет написал бестселлер “Книга добродетелей”. Это серия историй, сказок на тему морали, что перекликалось с попыткой консерваторов реморализировать общество и покончить с зависимостью от велфэра. В других публикациях У. Беннет бросил вызов устоявшемуся мнению об ответственности общества за все социальное зло. Вместо этого он предложил объединить социальную политику и моральные принципы и заявил, что правительство должно покончить с велфэром как с «бесплатным обедом». В 1993 г. У. Беннетт опубликовал «Индекс ведущих культурных показателей». Он исследовал 19 социальных проблем, начиная с периода “войны с бедностью”, включая внебрачную рождаемость, развод и преступность, и задействовал большой статистический материал. По его данным, за это время количество незаконнорожденных детей увеличилось на 400%, количество семей с одним родителем — на 300% при значительном росте расходов на различные социальные программы. У. Беннетт рекомендовал положить в основу реформы персональную ответственность, стимулировать замужество и потребовать трудового участия от получателей социальной помощи[36].

Еще одна важная фигура в ряду интеллектуальных противников системы государственных социальных программ — это Л. Мид. В книге “Выйти за рамки устоявшихся прав: социальные обязательства гражданственности” он доказывал, что бедность существует только потому, что правительство субсидирует бедных, не заставляя их работать. Вместе с Ч. Марри он считал, что простое сокращение программ помощи недостаточно, должна быть изменена сама природа такой помощи, что способные работать получатели помощи должны отрабатывать ее. «Даже самые “уязвимые” американцы нуждаются в обязанностях, так же как и в правах, если они хотят выступать как равные на сцене американской жизни»[37].

М. Магнет связал проблему с социальной допустимостью 1960-х, когда велфэр перестал иметь негативный имидж[38]. М. Оласки сожалел, что правительство подменило собой частную благотворительность, которая, как показывал прошлый опыт США, была более эффективна в предотвращении зависимости, чем государство[39]. Подобные публикации сделали интеллектуально допустимой атаку на велфэр, а республиканские политики умело использовали ключевые фразы и лозунги, возбуждая публику и указывая, что бедные делают что-то не так. Ч. Марри, например, предложил позволить “100 цветам расцвести”, противопоставляя федеральной помощи инициативу на местном уровне и уровне штатов. Р. Рейган изобрел термин “королевы велфэра” — женщины, получающие помощь по социальным программам, ездящие на кадиллаках и тратящие государственные чеки на алкоголь и сигареты. Известный политик республиканец Джек Кемп применил термин «лестница возможностей», предложив идею о замене всех денежных выплат конкретной помощью в виде вещей, услуг и т.п.

Другая ключевая фраза, популярная среди республиканцев, — «маленькие взводы», термин, использованный британским политическим мыслителем Эдмундом Берком. Гарвардский профессор Уильямом Кристол, нынешний глава «Уикли Стандарт», использовал эту фразу, продвигая идею о том, что добровольные союзы индивидов — это неизбежная форма заботы друг о друге в момент сложных жизненных обстоятельств[40].

Р. Ректор из Фонда наследия способствовал тому, что с помощью подготовленных им докладов все эти исследования привлекли внимание республиканцев в Конгрессе. Его термин “парадокс бедности” был очень точен и емок. Ведь после того как на программы вспомоществования было потрачено 5 трлн долл., уровень бедности стал выше по сравнению с 1965 г. Проблема социальной системы, по мнению Р. Ректора, это так называемая поведенческая бедность, т.е. упадок среди бедных в моральной сфере; но это не вопрос “материальной бедности”[41].

Республиканцы нападками на государственные социальные программы пытались повлиять на воображение простых американцев, рассказывали об историях, где главными “героями” были беременные подростки, ленивые получатели государственной помощи и погрузившиеся в наркотическую зависимость городские трущобы. Например, в то время сенатор от Миссури Дж. Эшкрофт во время слушаний по социальным проблемам в Конгрессе заявил, что в Чикаго выявлено шесть семей, в которых дети живут в ужаснейших условиях, сражаясь с собаками за обладание куриными костями и объедками, взрослые получают федеральную помощь на сумму 65 тыс. долл. в год[42]. Такие истории оказывали более эффективное воздействие на общественное мнение, чем бесконечные статистически выкладки, приводимые либералами. Голливуд (Ф. Гамп) и радио (Р. Лимбо и др.) также присоединились к антивелфэровской компании.

По окончанию ста дней 104-го Конгресса (1995) республиканские лидеры потребовали, чтобы конгрессмены провели конференции под лозунгом «Обещания сделаны, обещания сохранены», после чего девять из десяти положений республиканского “Контракта с Америкой” были одобрены палатой представителей, включая два пункта, имеющих отношение к социальным программам.

Центральным моментом позиции республиканцев явилась проблема внебрачной рождаемости. Именно она, по мнению республиканских критиков, стала главной причиной, порождающей бедность и другие социальные проблемы. Ч. Марри, например, утверждал: «Внебрачная рождаемость – единственная наиболее важная проблема в наше время. Более важная, чем преступность, наркотики, бедность и бездомность, потому что все это порождается именно этой проблемой”[43]. Критики государственной социальной помощи приводили доказательства, что дети, выросшие в семьях с одним родителем, имеют значительно больше причин бросить школу, не закончив ее, употреблять наркотики и совершать преступления.

Адвокаты и сторонники реформы системы социального вспомоществования, как пишет С. Мур, насмехались над республиканцами, пытавшимися «отремонтировать» систему. В редакционной статье в журнале “Нэйшн” читаем: «Законопроект по велфэру разрушит американскую государственную основу. В страну придет массовая и безысходная бедность, болезни и все виды насилия». И это еще не все. «Люди будут умирать, деловая жизнь прекратится, вырастет уровень смертности среди младенцев». «Институт городских исследований» выразил озабоченность, что «миллионы детей будут влачить жалкое существование”, а “Нью-Йорк Таймс” осудила законопроект как “жестокий”[44].

По мнению Д. Кассе, старшего директора одной из исследовательских фирм, занимающейся анализом связей между политикой и обществом, а также автора ряда статей о президенте Клинтоне и демократах, “с самого начала разработки законопроекта противники постоянно прибегали к самой бесстыдной демагогии, небывалой даже для вашингтонских стандартов”. Когда только начался первый этап выработки законопроекта в республиканском Конгрессе 1994 г., сенатор П. Мойнихэн, предсказывая будущие социальные потрясения, которых “мы не знали со времен холерных эпидемий”, называл законопроект “непристойным актом социальной репрессии”, а сенатор Э. Кеннеди характеризовал его как “надругательство над ребенком”[45].

Член палаты представителей от Джорджии Дж. Льюис сравнил реформаторов системы социального вспомоществования с нацистами, цитируя М. Нимоллера: “В Германии они пришли за евреями, и я промолчал, потому что я не был евреем. Затем они пришли за членами профсоюзов, и я промолчал, потому что я не был членом профсоюза…. Прочитайте Республиканский Контракт. Они идут за вашими детьми. Они идут за бедняками. Они идут за больными, стариками и инвалидами”[46].

Несмотря на критику и жесткий прессинг демократов в Конгрессе, инициатива в разработке законопроекта находилась в руках республиканцев. Именно они формулировали основные идеи, подходы в этой сфере. Республиканская реформа опиралась на шесть принципов: выплаты необходимо отработать, ответственность за социальные программы следует переложить на плечи штатов, внебрачную рождаемость финансово не поддерживать, социальная помощь должна быть временной, а не формой зависимости, и не является безвозмездным вознаграждением; акцент сделать на частную благотворительность[47].

Республиканцы предлагали сократить большинство программ, оставив лишь 44 из них. Предполагалось их объединение в 5 “блок-грантов” (денежная помощь, программы помощи детям, по уходу за детьми, школьные обеды, питание); замораживание социальных затрат на федеральном уровне; прекращение федеральной финансовой помощи несемейным одиноким родителям в возрасте до 18 лет, тем, кто уже на велфэре или не работает более 5 лет; прекращение федеральной помощи негражданам. Эти предложения были поддержаны и губернаторами-республиканцами — Энглером (Мичиган) и Томпсоном (Висконсин).

В итоге палата представителей поддержала вариант, опирающийся на программу Республиканской партии – “Контракт с Америкой”. Но Сенат отклонил этот вариант, выступив за более широкое толкование критериев, по которым можно было стать получателем государственной помощи. Дважды Б. Клинтон накладывал вето на законопроект о реформировании велфэра, но 22 августа 1996 г., учитывая предвыборную ситуацию и широкую поддержку реформы среди избирателей, подписал закон, близкий по содержанию к варианту Республиканской партии, что вызвало крайнее недовольство либералов в Конгрессе.

Советник Клинтона Д. Моррис писал об этих событиях: “Я сказал ему в категорической форме, что новое вето будет стоить ему выборов… Опросы показывали, что использование вето приведет к тому, что его преимущество в 15 пунктов сменится на отставание от конкурента на 3 пункта”. Политически чувствительный Клинтон подписал законопроект, сделав его законом, и легко был переизбран[48].

Закон 1996 г. Закон получил название “Примирительный акт 1996 г. о персональной ответственности и трудовой возможности” (деятельности) (The Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act 1996). Он привнес существенные изменения во множество федеральных законов и регулирующих норм. В первую очередь закон был направлен против программы «Помощь семьям с иждивенцами-детьми» — ПСИД (AFDC), которая появилась еще в рузвельтовскую эпоху и вызывала наибольшее неприятие со стороны критиков велфэра. Закон заменил ПСИД новой программой под названием «Временная помощь нуждающимся семьям» — ВПНС (TANF). Новый закон произвел еще четыре фундаментальных изменения, что существенно отличало его от предшествующих, менее успешных попыток реформирования этого направления социальной политики.

Во-первых, прекратили существование федеральные программы финансовой помощи на основе так называемых минз-тестов, по которым любой человек, имевший доход меньше определенной суммы, автоматически становился получателем дополнительных денежных выплат. Отныне каждый штат сам определял претендентов на получение помощи. Во-вторых, новый закон предоставлял «блок-гранты» каждому штату, разрешая самим осуществлять программы помощи по собственному усмотрению. Система «блок-грантов» стимулировала усилия штатов по сокращению списков получателей помощи, так как давала возможность штатам оставить у себя непотраченные деньги (суммы выплат штатам были зафиксированы на уровне 1994 г.)[49]. В-третьих, закон устанавливал пятилетний срок для получения денежной помощи и двухгодичный период для оказания такой помощи неработающим гражданам, т.е. социальная помощь перестала быть пожизненной. Женщины лишились права на дополнительную помощь в связи с рождением еще одного ребенка, если они уже находились на велфэре. В-четвертых, закон требовал от штата создать систему реализации трудового участия от получателей социальной помощи. В первый год реализации реформы штаты должны были добиться вовлечения в трудовую деятельность, или, как минимум, участия в программах по профессиональной подготовке 25% получателей велфэровской помощи и довести этот показатель до 50% к 2002 г.[50]

Эти изменения дополнял список исключений, квалификационных требований, альтернативных положений, действующих в специальных случаях. Являясь достаточно гибкими, они гарантировали, что положения, требующие от людей трудоустройства, будут значительно различаться с учетом особенностей штатов. Закон, например, не позволял “миллиону детей погрузиться в нищету”. Штаты имели право часть денег из “блок-грантов” конвертировать в ваучеры для детей, после того как их родители, в связи с просрочиванием временного лимита, перестали получать помощь. Даже когда временной лимит был просрочен, штаты имели право продолжать оказание помощи, но уже из собственных средств.

Существовало также немало исключений, позволявшим не работать, например, родителям младенцев. Закон также разрешал одиноким родителям работать лишь часть времени, если ребенку менее 6 лет. К тому же закон не коснулся многих других программ помощи бедным, например «медикейд», программ помощи по оплате жилья, питания детей, программы “Продовольственные талоны” и других. Дети при продолжительном заболевании и инвалидности не теряли помощь по программе “Дополнительная помощь в доходах, обеспечивающая безопасность” (Supplemental Security Income Aid). Закон просто сужал само определение “инвалидность”[51]. Он был направлен на достижение двух главных взаимосвязанных задач — трудовое участие и снижение так называемой зависимости. Все это, по мнению республиканцев, должно было привести к изменению мотивационной структуры и системы потребностей у бывших получателей социальной помощи, а значит, и к существенному снижению уровня внебрачной рождаемости, сокращению маргинальных слоев.

По мнению Даниэля Кассе, летом 1996 г. “наступил конец целой эпохи: велфер, по крайней мере тот, который просуществовал в США не одно десятилетие, прекратил свое существование. Подписав закон, президент Клинтон фактически уничтожил 62 федеральные программы, и для оставшихся были введены временные ограничения”[52].

Критика со стороны либералов. По словам Даниэля Кассе, невозможно даже представить, какое «глубокое разочарование вызвало подписание закона президентом Клинтоном среди либералов и многих сторонников Демократической партии… для тех, кто не хотел и слышать о том, что эра “большого правительства” закончилась. Закон о реформировании велфэра явился горькой пилюлей»[53]. Так, на следующий день после подписания закона одна из наиболее активных сторонников Клинтона, президент Национальной организации женщин (NOW) Патриция Ирланд заявила, что ее организация “не пошевелит и пальцем, не поможет получить и пенни в помощь президента, который дополнительно 1 миллион женщин и детей сделал обездоленными бедняками”[54]. Почти сразу после подписания закона двое высокопоставленных чиновников Департамента здравоохранения и человеческих ресурсов в знак протеста подали в отставку. Один из них, Питер Эделман, принимавший участие в разработке закона на ранней стадии и впоследствии разочаровавшись в нем, выступил в числе главных критиков. В статье, опубликованной через несколько месяцев в журнале «Атлантик», он назвал закон о реформировании системы социального вспомоществования «самым худшим, что сделал Билл Клинтон». По его мнению, новый закон предложил американским беднякам мрачное будущее — «будут увеличиваться страдания… будет больше голода и преступности, произойдет рост младенческой смертности, увеличится употребление наркотиков и алкоголя. Все это увеличит масштаб преступных действий против детей и женщин…»[55].

По мнению К. Кристенсен, в результате реализации закона «многие женщины пострадают, потеряв велфэровские выплаты… все это приведет к катастрофическим результатам для них самих и их детей”. Постоянно публикующийся в “Вашингтон Пост” Е. Дион вторил ей в духе обычного либерального критицизма: «…угроза реформ не в том, что они заставляют людей работать, а в том, что людей принуждают покинуть велфэр без предоставления работы»[56]. Когда Б. Клинтон подписал законопроект, президент Фонда защиты детей Мариан Эделман раскритиковала его за совершение «самого большого предательства в отношении детей и бедняков с момента создания фонда»[57].

С наиболее развернутой критикой закона выступил Гарвардский профессор Д. Элвуд, являвшийся ключевой фигурой в администрации по разработке планов реформирования системы социального вспомоществования. В принятом законе, в основу которого был положен вариант, разработанный республиканцами, предоставлявший широкие права штатам, он увидел угрозу сбалансированности и стабильности: «История заполнена примерами, когда штаты идут по пути игнорирования интересов бедных семей или игнорирования интересов этнических меньшинств, регионов или типов семей. Более того, если правила в одном штате значительно отличаются от правил в другом, то это стимулирует миграцию. Намного легче заставить людей перейти с велфэра за границу штата, чем с велфэра на работу. Ресурсы и потребности также различны в различных штатах. В этой связи вызывает опасение, что некоторые штаты станут своего рода “велфэровскими магнитами” и в ответ на большой приток людей будут вынуждены сокращать выплаты и вводить более жесткие меры, хотя не делали бы этого в другой ситуации…»[58].

В «Нью Рипаблик» от 4 августа 1997 г. было опубликовано несколько статей, в которых выражалось сомнение, что новый закон «поможет большинству обездоленных среди нас». В ряде выступлений и статей прогнозировалось, что американский экономический подъем вскоре закончится. Те, кто был недавно принят на работу (бывшие получатели социальной помощи), будут уволены первыми, но уже не будет государственной поддержки, которая помогла бы смягчить ситуацию. Некоторые мэры городов предсказывали массовый бюджетный компромисс. Через несколько месяцев после принятия закон дал первые результаты, которые оказались настолько ошеломляющими, что, казалось, на них не рассчитывали и самые горячие сторонники реформы. Например, уже через 9 месяцев после реализации закона списки получателей пособий уменьшились на 1 млн 200 тыс. человек[59]. И нет ничего удивительного в том, отмечал Д. Кассе, что в своем обращении к нации 4 июля 1997 г. президент Б. Клинтон говорил об успехе реформы велфэра, используя риторику, более характерную для республиканцев. В частности, он заявил: «Мы пошли по пути прекращения культуры зависимости и начали возрождать ценности в сфере семьи, работы и ответственности»[60].

Позитивные тенденции в этой сфере продолжились. В итоге из более чем 5 млн семей, получавших помощь и не работавших до реформы, к концу 1998 г. таких осталось лишь 3 млн. Отмеченные успехи не остановили противников реформы. Часть из них продолжила критику, используя новые аргументы, а кто-то попытался и более активно помешать ее проведению. Например, в июле 1997 г. коалиция нью-йоркских церквей, синагог и различных некоммерческих организаций, проигнорировав тот факт, что старая городская велфэровская система уже разрушена, заявила, что члены их организаций не предложат рабочие места получателям велфэра, вынужденным теперь отрабатывать определенное количество часов в системе коммунального обслуживания, по той причине, что «такое обязательное требование способствует возрождению рабства»[61].

Испытывая сильное давление со стороны своих сторонников, президент Б. Клинтон, используя непростую ситуацию с принятием бюджета в 1997 г., добился от республиканского Конгресса ряда уступок, направленных на смягчение некоторых положений закона. Безусловно, наиболее обсуждаемым пунктом было прекращение выплат бедным, пожилым иммигрантам, находящимся в стране на законном основании. Соглашение по бюджету отменило это положение, оставив ограничение только для будущих эмигрантов, что должно было способствовать существенному снижению притока в страну лиц, стремящихся получить государственную социальную помощь[62].

Жесткую критику со стороны губернаторов вызвала компромиссная трехмиллиардная федеральная программа «С велфэра на работу», предполагавшая дополнительную финансовую помощь мэрам крупных городов, оказавшимся неспособными осуществить реформирование социальной сферы. Часть губернаторов обвинила президента в том, что он «эффективно подорвал веру в успех закона».

Критике подверглось и еще одно положение компромиссного соглашения, направленное на расширение программ профессиональной подготовки. Республиканцы заявили, что «это противоречит основной задаче по реформированию велфэра, которая требует работу, а не подготовку в обмен на правительственный чек. Но, разрешив такой инициативе процветать, администрация создала лишь больше «дыр», возможностей для уловок, условий для повторения прошлых ошибок»[63].

Первые исследования результатов реформы. Когда прошла первая эйфория, связанная с успехами реформы системы социального вспомоществования, в американских СМИ, академических кругах все чаще и чаще стали подниматься вопросы: Работают ли бывшие получатели велфэра? Сколько они зарабатывают? Есть ли у них возможность профессионального роста? Изменились ли их приоритеты в сфере семейных отношений? и др. На рубеже 1998–1999 гг. появились первые серьезные публикации по этим проблемам, которые давали возможность представить общую картину, определить тенденции, а также исследования, посвященные результатам реформирования системы социального вспомоществования в отдельно взятых регионах или штатах. Так, в мае 1998 г. Главное статистическое управление опубликовало часть своего доклада Конгрессу, который по сути стал первым обобщающим документом о результатах реформы. Была изучена ситуация в 7 штатах – Индиане, Мэриленде, Оклахоме, Южной Каролине, Теннесси, Вашингтоне и Висконсине. По мнению авторов доклада, выявленные тенденции были характерны и для других регионов.

Во-первых, не подтвердились страхи многих либералов по поводу того, что люди, уйдя с велфэра, не смогут найти работу. По данным исследователей, от 63% до 87% семей имели взрослого члена семьи, который после ухода с велфэра нашел работу. В основном это была полная занятость, т.е. более 32 часов в неделю. Во-вторых, отмечалась низкая заработная плата. Средние заработки в таких семьях были от 5,67 долл. до 8,09 долл. в час. Доход семьи из трех человек оказывался больше, чем если бы они не работали и получали государственную помощь, но все-таки недостаточным для того, чтобы подняться выше официальной черты бедности. В-третьих, значительно более высокий уровень доходов оказался у тех, кто после трудоустройства продолжал получать помощь по другим социальным программам, например, продовольственные талоны, «медикейд» или льготы при выплате налогов. Только пять штатов сообщили, сколько неденежной помощи приходилось на бывших получателей велфэра, и здесь были выявлены значительные различия. В Индиане, например, только 53% бывших велфэровских семей продолжали получать «медикейд» (medicate coverage), менее 40% — продовольственные талоны, в то время как в Южной Каролине эти показатели составили, соответственно, 80 и 60%[64].

В 1998 г. в штате Мэриленд ученые попытались проследить судьбу двух тысяч бывших получателей социальной помощи. По данным «Балтимор Сан», «многие страхи в отношении реформы не подтвердились. Во-первых, заботы не были лишены дети, чьи родители покинули списки получателей велфэра, и эти получатели не были вышвырнуты из программы, как многие боялись. В действительности же 93% бывших получателей добровольно покинули списки…»[65]

На основании результатов опроса, проведенного Институтом городских исследований в 11 штатах, от 60% до 70% тех, кто перестал получать пособия, уже работали или нашли работу; от 60% до 80% трудились полное время, зарабатывая от 6 до 8 долл. в час (или от 800 до 1000 долл. в месяц), остальные были заняты меньше и соответственно получали меньше[66].

Исследования Центра по бюджетным и политическим приоритетам (Вашингтонский исследовательский центр) показали, что самые бедные американские семьи из категории “во главе с матерью-одиночкой” стали нуждаться еще больше. Согласно официальной статистике, в период между 1993 и 1995 гг., доход беднейших семей “во главе с матерью-одиночкой” вырос на 14%, или чуть более чем на 1000 долл. в год. С 1995 по 1997 г., напротив, доход этой группы упал в среднем на 7%. В эту категорию попали около 2 млн семей или 6 млн человек. Из них примерно у 20% доход упал значительно, еще примерно у 20% – незначительно, а у 60% он остался прежним, либо увеличился, у 20% вырос в среднем на 7%. Интересно, что исследование, вновь проведенное через год ЦБПП, выявило тенденцию замедления снижения доходов до 4% у самой бедной категории. В целом делался общий вывод об относительно высоком уровне занятости среди бывших получателей социальной помощи, но при этом заработок оставался довольно низким[67]. В связи с этим британский журнал “Экономист” 5 июня 1999 г. отмечал, что “социальные эксперты освещают ситуацию под тем углом, который им ближе: оптимисты подчеркивают высокий уровень занятости, как доказательство того, что реформа работает, пессимисты отмечают низкий доход как фактор, наносящий вред семье и ребенку…”[68].

Многие исследователи, анализируя результаты реформы, приводили опыт штата Теннесси. Здесь с учетом местных особенностей был разработан и принят свой план, получивший название «На первом месте семья» (Family First) и заменивший ПСИД. Программа потребовала от получателей социальной помощи идти работать, учиться или получать профессию и работать часть времени. Теннесси освободил почти треть получателей пособий от условий временных пятилетних ограничений и от некоторых требований, заставляющих обязательно работать, и в этом смысле этот план был даже более гибким, чем федеральный закон. Вместе с тем в Теннесси ввели более жесткие ограничения на количество месяцев, в течение которых можно было получать денежные выплаты. Однако каждый, имевший право на выплаты, должен был подписать так называемый контракт о личной ответственности, очерчивающий шаги по пути достижения самостоятельности (независимости). В итоге в первые шесть месяцев реализации программы 19 тыс. жителей штата покинули велфэр (21%). При этом никто не был лишен статуса административным путем. Чиновники из социальной службы Теннесси обнаружили, что простое требование прийти в офис и подписать документ “о персональной ответственности” и принять участие в трудовой деятельности и образовательных программах оказывало громадное воздействие на жизнь людей, привыкших получать правительственный чек совершенно бесконтрольно. Исследование выявило, что 5800 человек попросили исключить их из списков получателей помощи в течение первого месяца. “Я не хочу, чтобы меня беспокоили”, – был типичный ответ. Другие 5500 нашли работу и стали зарабатывать достаточно денег, лишившись права на социальные чеки. Почти треть или отказались подписывать “контракт о персональной ответственности”, или оказались неспособными следовать предъявляемым требованиям, т.е. посещать школу или искать работу. Оставшаяся часть (19 тыс.) просто покинула штат. «Из тех, кто продолжал получать денежную помощь, многие, — пишет Д. Кассе, – проявили энтузиазм в достижении независимости… В первые 6 месяцев реализации программы “На первом месте семья” 18% из этой группы нашли работу (полная занятость), 22% участвовали в программах профессиональной подготовки и искали работу; 19% получали образование; 6% нашли какие-то формы занятости, совмещая это с профессиональной подготовкой»[69]. Интересно, что Законодательное собрание штата увеличило затраты на реформу велфэра на 22% по сравнению с 1994 г. И Теннеси не являлся уникальным штатом в этом смысле.

Анализируя результаты реформы, эксперты обозначили две категории населения: 1) те, кто вряд ли когда-нибудь смогут найти и выполнять работу (это, как правило, инвалиды, неспособные к обучению, люди, имеющие продолжительный опыт наркомании и алкоголизма; они находились на ПСИД в течение многих лет и даже десятилетий; на них, как пишет Д. Кассе, «не подействует принцип «палочки и морковки»; практически каждый штат исключил эту категорию из обязательного требования трудового участия, и они продолжали получать правительственную помощь); 2) те, кто легко отказался от социальной помощи. Многие из них раньше работали, а большинство просто отказались выполнять новые требования и не стали приходить за социальными чеками. Между двумя этими группами находились те, кто был способен к самостоятельному существованию, но не особенно стремился к этому. Именно на работу с этой группой направлялись усилия велфэровских представительств.

Говоря о реализации реформы, необходимо подчеркнуть ключевую роль “новой изменившейся культуры велфэровских представительств”. Национальное бюро статистики так описывает эти изменения: «Многие велфэровские офисы сейчас являются и центрами по трудоустройству, где работники помогают обратившимся людям и бывшим получателям социальной помощи найти работу … они учат, как составлять резюме и пройти интервью; обеспечивают доступ к компьютерам, факсам, телефонам и даже помогают с одеждой. Кроме того, консультируют при выборе работы и о правильном расходовании финансовых средств, подсказывают, где есть свободные рабочие места». Более 60% бывших получателей социальной помощи в Техасе заявили, что вэлфэровское агентство “предоставило мне помощь, в которой я нуждался”[70].

Новым явилось и то, что, как пишут Д. Бешаров и П. Германис, лишь немногие велфэровские агентства сегодня заинтересованы в профессиональной подготовке своих клиентов. Вместо этого они делают акцент на немедленном трудоустройстве и получении необходимого опыта на рабочем месте. Суть еще одного нового элемента в работе агентств заключалась в двух вопросах, которые задавались заявителю — «Вы уже искали работу? Может ли кто-то еще поддержать вас?» Многие велфэровские агентства имели банк телефонных номеров, по которым претендент должен позвонить не менее 20 потенциальным работодателям, прежде чем он получит право подать заявление на получение государственной помощи. Когда им говорили об этих требованиях, многие люди просто уходили.

Таким образом, уже первые результаты реформ показали, что наряду с заметными успехами возникли и противоречивые процессы, сложности, что явилось естественным процессом, происходящем при сломе старых и формировании новых структур.

Проблемы реформирования велфэра. Конечно, реформирование системы социального вспомоществования не проходило гладко, оставались старые и рождались новые проблемы. В 1999 г. «Брукингс Институт» опубликовал исследование, данные которого свидетельствовали о том, что хотя «списки получателей помощи в американских крупнейших городах может быть и уменьшаются, но это происходит намного медленнее, чем в прилегающих графствах. Так, за период с 1994 по 1999 г. процент получателей социальной помощи, который приходился на 100 крупнейших американских городов, вырос с 47% до 54%[71]. Причина этого, как утверждали некоторые мэры, в том, «что в период, когда экономический спад приводит к росту бедности, маргинальные слои населения в большей степени концентрируются в городах, которые до сих пор являются менее привлекательными для инвесторов»[72].

Еще одна проблема — выплаты получателям велфэра в период болезни или праздников. Исследователи из Вашингтонского центра по бюджетным и политическим приоритетам, например, подтверждают, что большинству ставших работать получателям социальной помощи не оплачивали период праздников или болезни, и необходимо было проработать один год в фирме, чтобы они попали под действие закона «Об оплате в период нахождения на больничном». Это было важным фактором, особенно если учесть, что большинство работающих получателей велфэра были одинокие матери[73]. Нередко между служащими велфэровских агентств и их клиентами возникали конфликты, нежелание последних исполнять новые правила. Многим не нравилось, что почти все штаты требовали от получателей государственной помощи подписания «Соглашения о самостоятельности». Это был своего рода план, описывающий, каким образом в течение определенного времени человек добьется самостоятельности. Кроме того, большинство штатов ввели различные правила, регулирующие поведение получателей вэлфера, нежелание выполнять которые могло привести к сокращению помощи, а в 37 штатах и к полному их прекращению. По данным административных источников, в 1998 г. 6,2% (или 180 тыс.) из 2,9 млн семей, покинувших велфэр, вышли из него после применения против них санкций. В некоторых штатах процент таких случаев достигал 30%[74]. В Техасе четверть опрошенных указали, что важнейшим фактором их отказа от помощи были или «недружелюбные отношения служащих велфэровских агентств», или «программа с новыми требованиями». 60% из этих опрошенных в январе-марте 1997 г. в Южной Каролине отметили элемент конфликтности, а 13% назвали данное обстоятельство причиной ухода с велфэра. Около трети заявили, что новая государственная программа штата «хочет избавиться от людей, а не помочь им». Исследование, проведенное в 1998 г. в Висконсине, дало те же самые результаты[75].

Причины успеха реформы. К 1998 г. 1 млн 920 тыс. семей покинули велфэр, 3 млн оставались получателями помощи[76]. «Результаты налицо, — констатировал в 2000 г. С. Мур из «Като Институт», — реформа велфэра является одним из величайших достижений публичной политики современности. Сегодня, по сравнению с 1994 г., только половина семей получает социальную помощь. Некоторые штаты, возглавляемые инициативными республиканскими губернаторами, добились сокращения списков получателей такой помощи более чем на 80%. И почти каждый сегодня согласится, что бывшие получатели государственной помощи влились в рабочую силу, а не опустились в еще более беспросветную нищету». По мнению «Нью-Йорк Таймс», «наиболее обстоятельные исследования новой системы показывают, что все больше и больше бывших получателей пособий среди матерей-одиночек начинают работать»[77].

По официальной статистике, на которую ссылались большинство экспертов, к 2002 г. списки получателей социальных пособий по стране снизились более чем на 50%, т.е. наполовину по сравнению с наивысшим уровнем в 1994 г.[78]. Задача первого этапа оказалась успешно выполненной. Сегодня, по сравнению с 1996 г., на 4,2 млн бедняков, включая 2,3 млн детей, стало меньше, а уровень внебрачной рождаемости не рос уже в течение 5 лет[79]. Важным достижением является и то, что три четверти одиноких матерей сегодня имеют работу. Неудивительно, что когда в 1999 г. газета “Лос Анжелес Таймс” провела опрос общественного мнения, спросив у респондентов, какие вопросы особенно повлияют на их поддержку кандидата на пост президента, избиратели ответили, что наиболее отрицательно они отнесутся к кандидату, который будет выступать против реформы системы государственного вспомоществования[80].

Можно выделить четыре главных фактора, которые способствовали успешной реализации реформы: экономический подъем, активное участие в реализации реформы крупного бизнеса, положительный опыт нескольких штатов еще до принятия закона, расширение федеральной помощи работающим беднякам.

Экономический подъем. Сильная экономика, и с этим согласны многие эксперты, сыграла важную роль в сокращении социальных программ. По данным Д. Бешарова, списки получателей помощи стали сокращаться еще с 1994 г., за два года до принятия закона 1996 г. С января 1993 г. экономическое развитие США находилось на подъеме. Внутренний продукт на душу населения вырос на 25%, с 1994 по 2000 г. было создано 20 млн новых рабочих мест, достигнут самый высокий рост занятости (на 64,3%) за всю историю США и самый низкий с 1970 г. уровень безработицы (4,1%). Все это привело к увеличению заработной платы низкооплачиваемых категорий работников. Например, если еженедельные заработки выросли во второй четверти 1996 г. в среднем на 5,3%, то среди низкооплачиваемых рабочих — на 7%, а для 10% самых низкооплачиваемых на 8,5%[81].

Крупный бизнес оказал значительную поддержку реформе социального вспомоществования. В мае 1997 г. такими солидными американскими компаниями, как «Юнайтед Эйрлайнс», «ЮПС», «Бургер Кинг», «Спринт» и «Монсанто», была предложена программа «От велфэра к трудовому партнерству». К 1999 г. в ней принимало участие уже почти 10 тыс. частных компаний, взявших на себя обязательства предоставлять работу бывшим получателям государственной помощи. Только за два первых года реализации программы они трудоустроили 410 тыс. человек. Исполнительный директор программы Э. Сегал отмечал в журнале “Экономист”: “У нас нет эйфории… велфер был системой, обеспечивающей прожиточный уровень, сейчас он заменен системой профессиональной подготовки”. Он выразил несогласие с утверждениями, что пользующиеся социальной помощью обречены пожизненно иметь только минимальную заработную плату. 80% компаний, участвующих в программе “Партнерство”, заявили, что средняя зарплата бывших получателей велфэра составляет 7,2 долл. в час (минимальная – свыше 5,5 долл. в час). Кроме того, более чем 70% компаний оказывают поддержку таким работникам в пользовании медицинскими услугами, помогают полностью отказаться от социальных программ[82].

Интересно, что бывшие получатели помощи демонстрируют высокий уровень лояльности и послушания. С. Уинг, директор правительственных программ по их трудоустройству в систему Си Ви эС (CVS) (сеть магазинов), подсчитал, что 55% нанятых на работу за последние два года до сих пор трудятся в этой системе, хотя в целом этот показатель составил 25%. Схожая тенденция отмечалась и в других местах. Например, в «Джайэнт Фуд», сети супермаркетов на восточном побережье, 79% покинувших велфэр продолжали работать, при среднем показателе по компании в 50%[83].

Немаловажным фактором, способствующим успеху реформы, стал опыт ряда штатов, начавших реформу еще до принятия закона 1996 г. Особенно ценен был опыт штатов Висконсин, Теннесси и Нью-Джерси. По словам Д. Кассе, «потеряв терпение от традиционного вашингтонского ничегонеделания, губернаторы-демократы и губернаторы-республиканцы начали вводить временные ограничения, требования трудового участия и правила, способствующие усилению ответственности в системе самих штатов»[84]. Так, в начале 90-х годов, некоторые штаты разработали различные системы наказаний и поощрений с целью заставить получателей государственной помощи отказаться от нее и заняться более продуктивной деятельностью — работой, обучением и профессиональной подготовкой. Губернатор Висконсина Т. Томпсон распорядился, чтобы все трудоспособные среди них отрабатывали пособия. В итоге с 1987 по 2000 г. количество велфэровских семей в Висконсине сократилось со 100 до 10 тыс.[85]. Исследования Р. Ректора и Э. Шермана наглядно показали, как не просто, но в итоге успешно были реализованы в этом штате две новые программы — «Самостоятельность на первом плане» и «Плата за участие». Вначале эти программы вызывали серьезную напряженность в отношениях между властями штата и получателями социальной помощи. Введенные в действие в апреле 1996 г. программы требовали, чтобы они трудились в частном секторе или исполняли работу в сфере коммунальной службы, посещали образовательные классы по оздоровлению или, как минимум, участвовали в поисках работы, что должно было привести к отказу от ПСИД или «Продовольственных талонов». Несогласные с этими требованиями лишались права на получение помощи. Через 7 месяцев после начала реализации программ количество получателей ПСИД сократилось на 33%[86].

Те же программы, особенно после 1996 г., с учетом местных особенностей, реализовывались и в других штатах и городах. Даже сегодня более половины работников парков — это получатели велфэра, отрабатывающие свои выплаты. Несмотря на то что «эти меры в своей основе на 100% повторяют некоторые программы рузвельтовского «Нового курса», они, по словам Д. Кассе, также вызывают ярость либералов»[87].

Успешный опыт Висконсина, Теннесси, Нью-Джерси и других штатов подтолкнул конгрессменов и администрацию президента к принятию закона, помог другим штатам избежать многих ошибок, серьезно повлиял на общественное мнение в пользу принятия закона.

Помощь работающим беднякам. Еще одна из важных причин успеха — заметные достижения в реализации клинтоновского обещания «сделать работу оплачиваемой». И демократический, и республиканский конгрессы поддержали клинтоновские инициативы по существенному увеличению правительственной помощи работающим беднякам. С 1993 по 1999 г. она выросла с 40 до 65 млрд долл. в год. (Самые же большие затраты на ПСИД, включая расходы штатов, не превышали 30 млрд долл. в год.) Только общие затраты на предоставление налоговой субсидии (помощь в оплате налогов) выросли с 18 до 30 млрд долл. в год. С 1,7 до 3,9 долл. в час увеличилась и надбавка получающим минимальную зарплату матерям-одиночкам с двумя детьми. Затраты на помощь по уходу за ребенком для покинувших велфэр выросли с 8 до более чем 12 млрд долл., обеспечив помощью дополнительно еще 1 млн детей[88].

Закон о реформировании системы социального вспомоществования дал штатам право расширить помощь работающим беднякам по программе «медикейд». В результате общие затраты с 1993 по 1999 г. выросли с 15 до 24 млрд долл., сделав «медикейд» доступным еще для нескольких миллионов человек[89]. Президент Клинтон смог дважды провести через республиканский Конгресс увеличение минимальной заработной платы: с 4,25 до 4,75 долл. в час в октябре 1996 г. и до 5,15 долл. — в сентябре 1997 г.[90]. По мнению С. Мура и М. Таннер, “меры, заложенные в велфэровскую программу и на федеральном, и на местном уровнях, сделали работу в финансовом плане более выгодной, чем раньше. Если в 80-е годы типичная велфэровская мама, работая полный день, могла получить дополнительную помощь в виде различных доплат максимум 3 тыс. долл. в год, то сегодня помощь достигла 9 тыс.”[91].

Увеличение помощи работающим беднякам было главным аргументом ряда либеральных сторонников реформы, заявлявших, что успешные ее результаты — это их победа и поражение консерваторов. Например, М. Каус писал в 1996 г. в «Нью-Йорк Таймс»: “Либералы могут сейчас перестроить активное правительство на более оборонительной основе, потому что штаты, получившие контроль над денежными потоками, превзошли даже Вашингтон в денежных затратах на программы помощи бедным”.

С тем, что затраты должны служить критерием при оценке реформы, не согласился Д. Кассе. “Ошибочно думать, — пишет он, — что дебаты по велфэру — это вопрос о количестве денег, которые тратит страна. Если бы за последние тридцать лет доллары, ушедшие в программы по борьбе с бедностью, помогли бы укрепить прочность семей, создать безопасное и чистое общественное жилье, продвинуть успехи в образовании и снизить уровень внебрачной рождаемости, не один человек не заявил бы о кризисном состоянии социальной сферы. Деньги никогда не были проблемой … Что отличает современную реформу — это то, что она заставила федеральные и местные власти воспринять идею, что велфэр напрямую связан с поведением людей… Факт в том, что в Теннесси увеличилась помощь работающим или стремящимся работать беднякам, но факт и в том, что власти штата сделали родителей ответственными за иммунизацию своих детей и посещение ими школ: заставили подростков-родителей оставаться в школе и жить дома или с попечителем. И все знают, что не предполагаются дополнительные выплаты матерям-одиночкам, решившим, уже находясь на велфэре, родить еще одного ребенка”[92]. Все это, по его мнению, «означает, что правительство больше не равнодушно к тому, как получатели социальной помощи живут и воспитывают детей, и все это говорит о серьезном отходе от либерализма, который являлся определяющим в правительственной политике по отношению к бедным за последние три десятилетия”[93]. Большинство исследователей соглашалось, что именно эти, вышеперечисленные причины были главными факторами успеха. Дискуссия развернулась по вопросу о том, какая из этих причин была определяющей на том или ином этапе и в каких пропорциях.

Ряд исследователей использовали эконометрические модели для подсчета того, «сколько процентов сокращений списков получателей пособий приходится на саму реформу, а сколько – на экономику и увеличение помощи беднякам”. Модели, которые они использовали, как справедливо отмечают Д. Бешаров и П. Германис, крайне чувствительны к допущениям и изменениям, что делает выводы неточными. Тем не менее многие из них приходят к схожим выводам: “В начальный период (1994–1996 гг.) от 40 до 50% сокращений в списках получателей пособий было вызвано экономическими факторами, в частности хорошей перспективой трудоустройства для неквалифицированных рабочих”. Позднее, в период экономической экспансии, те же и другие исследователи заключают, что на экономику приходится от 10 до 20% сокращений. Многие считают, что от 40 до 50% сокращений количества получателей помощи в 1994–1996 гг. и от 30 до 40% в последующий период дала политика, проводившаяся под лозунгом «За работу надо платить». Сама же велфэровская реформа привела к их уменьшению на 15–20% на начальном и от 30 до 40% на последующем этапе реализации. То, что ежегодные социальные выплаты не увеличивались, по мнению экспертов, способствовало сокращению списков еще от 5 до 10%[94].

Ряд исследователей не согласны с утверждением, что сокращение количества получателей велфэра обусловлено экономическим ростом. Например, по мнению Р. Ректора, «с 1950 г. в США было 9 периодов экономического роста, но списки получателей пособий стали сокращаться только при одном из них — во второй половине 1990-х, то есть после принятия закона»[95]. С этим аргументом трудно не согласиться. Некоторые критики считают, что «успех реформы явно преувеличивается политиками обеих партий». По мнению Л. Олифант из «Като Институт», все зависит от того, как определять успех. Если главная цель — заставить людей работать, то результаты впечатляющие, но если главная цель — сделать человека независимым, то здесь еще предстоит «пройти долгий путь». По ее данным, 60% из отказавшихся от социальных программ продолжают получать правительственную помощь «по уходу за детьми, на лечение, на транспортные расходы»[96].

Гарольд Трулеар, представляющий исследовательскую фирму “Частно-общественные предприятия”, утверждает: «Мы сделали так, что люди покинули списки получателей велфэра, но мы создали и новую группу работающих людей, которые, вследствие полной занятости, не могут уделять должного внимания своим семьям. Это означает, что мы создали новый символ бедности… нет больше «королевы велфэра», но появилась “Бургер Кинг мама” (the Burger King mom)»[97].

Продолжается критика и со стороны консерваторов. Так, Р. Ректор отметил, что, несмотря на сокращение списков получателей социальных программ, “общие затраты на велфэр продолжают постоянно расти”, составив в 1999 финансовом году 429,8 млрд долл.[98].

Второй этап реформы. В 2001 — начале 2002 г. между консерваторами и их оппонентами из либерального лагеря вновь развернулась широкая дискуссия о дальнейших путях реализации реформы. Консерваторы предлагают продолжать в том же направлении. По мнению Р. Ректора, требование трудового участия взамен помощи должно быть ужесточено и все здоровые взрослые получатели пособий должны профессионально обучаться, работать, искать работу или трудиться по благоустройству территории. Консерваторы из Исследовательского комитета палаты представителей хотели бы, чтобы эти требования распространились и на программы жилищной и продовольственной помощи.

Консервативные реформаторы отмечают, что главная цель реформы 1996 г. — снижение внебрачной рождаемости и стимулирование брака – проигнорирована штатами. Так, по данным П. Фейгана, до сих пор только четыре штата «что-то сделали в этом плане»[99]. По словам К. О’Бэрн, на каждый доллар, потраченный властями штатов в поддержку замужества, приходилась тысяча долл. на помощь одиноким родителям[100]. А по данным Р. Ректора, на поддержку одиноких родителей сегодня тратится 150 млрд долл. в год из федерального и местных бюджетов[101].

По мнению С. Мура, «при втором раунде велфэровской реформы важно достичь двух целей – увеличить выгоду от работы и снизить выгоду от пособий. Работа является ключевым моментом»[102]. В этой связи, считает он, необходимо поддержать работающего бедняка с помощью программы «Налоговая поддержка по получаемому доходу» (НППД). Программа обеспечивает работающие семьи прожиточным доходом с помощью государственных субсидий. «Американские налогоплательщики ненавидят велфэр, — пишет С. Мур, — но они хотят, чтобы те, кто работает 40 часов в неделю, имели доход, который позволял бы им иметь все необходимое для жизни — лечение, еду, жилье и т.д.». По мнению С. Мура, идеальная социальная реформа — это та, которая уничтожит все велфэровские программы, за исключением НППД, и сэкономленные деньги направит на то, чтобы сделать НППД более щедрой. Преимущество этой программы в том, что, во-первых, получатели помощи имеют финансовую поддержку, если только работают; во-вторых, нет необходимости в большой “социальной” бюрократии. Кроме того, ее реализация повлияет на уровень внебрачной рождаемости, так как молодые девушки смогут получить финансовую независимость. Поскольку программа гарантирует необходимый доход работающим семьям, достаточный для содержания детей, она является лучшим противоядием против экспансии правительства и представляет собой истинно конструктивный и сострадающий консерватизм[103].

Либералы, как пишет К. О’Бэрн, намерены направить реформу в противоположном направлении. Так, Ч. Рангел (Нью-Йорк) выступил за прекращение практики, требующей от получателей помощи отработать в коммунальной сфере для приобретения чеков. Требование 8-часовой отработки в месяц было ликвидировано, и администрация Дж. Буша не предпринимает попыток восстановить это требование, что, по словам К. О’Бэрн, крайне “тревожит консерваторов”. Республиканцев также беспокоит предложение администрации дать возможность негражданам получать продовольственные талоны, что обойдется в 2,1 млрд долл. в ближайшие 10 лет. Буш предложил сократить с 10 до 5 лет период, когда они смогут начать получать такую помощь. Кроме того, устраняется требование обязательной трудовой деятельности в отношении этой категории населения[104].

В то время как консерваторы надеются убедить администрацию осуществить дополнительные реформы, которые бы стимулировали важность работы и замужества, либералы всячески стараются закрепить и углубить успех Ч. Рангела. Сенатор-демократ из Коннектикута К. Додд предложил законопроект под названием «Ни один ребенок не останется позади», который поддержали сенаторы Кеннеди, Клинтон и Уэлстоун. Предлагается отменить обязательное требование трудового участия и временные ограничения на получение помощи, ввести 32 дополнительных положения, которые «увеличивают ответственность Вашингтона за благополучие детей»[105].

Еще один законопроект (“Работа, возможность и ответственность в отношении детей”), предложенный сенатором от штата Монтана М. Бакусом, отражает позицию либерального крыла Конгресса. Он предусматривал, что 50% получателей велфэровской помощи должны к 2005 г. найти работу. При этом, по словам редактора «Нэшнл Ревью» Р. Лаури, он “перенасыщен различными исключениями. Например, к 20 штатам это требование не относится, что делает его бессмысленным”[106]. Кроме того, законопроект предлагает отменить временные ограничения на получение помощи. Эти и другие положения, по мнению республиканцев, возвращают ситуацию к периоду до 1996 г.[107]

С помощью либералов-республиканцев, и в первую очередь сенаторов Олимпии Сноу и Орина Хэтча, законопроект был одобрен финансовым комитетом Сената. По мнению сенатора М. Бакуса, “законопроект будет способствовать здоровому замужеству, снизит детскую бедность и улучшит благосостояние ребенка”. С такой оценкой не согласился Дж. Буш, заявивший, что этот законопроект не имеет ничего общего с “укреплением брака”. Президент подчеркнул: “Нам нужен законопроект, который бы стимулировал работу, стимулировал замужество и … был хорош для налогоплательщиков”. Законопроект был подвергнут жесткой критике со стороны консерваторов. По словам Р. Ректора, он “создает 18 новых велфэровских программ и увеличивает затраты на социальные программы на 10 млрд долл. в течение пяти лет”[108].

Что касается администрации Дж. Буша, то она пока не предложила ясного и комплексного видения продолжения реформы, хотя некоторые приоритеты уже озвучены. Например, Дж. Буш в своей первой публичной речи после инаугурации в Университете Нотр-Дам заявил, что одна из главных проблем сегодня — это распад семей. Кроме того, он подчеркнул необходимость продолжения войны с бедностью[109]. В 2002 г. Дж. Буш не раз заявлял о том, что федеральное правительство будет всячески способствовать замужеству и снижению зависимости населения от государственных программ. Говоря о следующем этапе реформ, президент подчеркнул: «Стабильные семьи будут являться центральной целью американской политики в области велфэра»[110]. Существенную роль администрация отводит пропаганде важности брака и стабильности в сфере семьи. Для стимулирования деятельности штатов в этом направлении была предложена программа стоимостью в 300 млн долл.[111]

Хотя планы администрации не вызывают возражения у большинства политиков, в их комментариях часто звучит скептицизм. Так, Р. Хаскин из «Брукингс Института» заявил: «Мы знаем, что замужество является очень важным, но мы не знаем, как его стимулировать…»[112].

Еще одним важным акцентом в подходах администрации Буша к этой проблеме является поддержка религиозных, благотворительных, частных организаций, которые, по мнению президента, должны сыграть важнейшую роль в моральном оздоровлении общества, в значительной степени заменить государство в этой области и помочь в решении проблемы велфэра[113]. Такой религиозный “крен” вызывает тревогу не только у либералов, но и у ряда консерваторов и либертарианцев. «Сегодня, когда решается вопрос о том, как дальше пойдет реформа, – пишет консерватор С. Мур, — важно не упустить инициативу». «Провелфэровские демократы выдвигают аргументы на основе политически умной и беспроигрышной темы – защиты детей. Либералы предлагают новую систему социальной помощи, и это система, в отличие от старой, не для родителей, а для детишек, которые не могут нести ответственность за отказ или неспособность родителей работать».

«Сострадающим консерваторам» трудно на это что-то возразить. Например, программа в области здравоохранения, предложенная У. Брэдли, оценивается как минимум в 60 млрд долл. в год. Цена, которую даже А. Гор критиковал как чрезмерную. «При этом новом велфэровском режиме, – продолжает С. Мур, – мать должна позаботиться о себе сама, но федеральное правительство полностью берет на себя все финансовые издержки, связанные с взрослением ребенка. И это может отбросить нас к тому, с чего мы начали, т.е. к системе, при которой отцы просто не нужны».

По мнению консерваторов, при реализации второго этапа реформы необходимо сделать акцент на укреплении семьи, на стимулировании брака, поскольку, по словам С. Мура, «в Америке почти нет семей с двумя родителями, которые бы нуждались в правительственной поддержке при оплате лечения, уходе за ребенком или оплате дошкольного образования»[114]. Поэтому лучшее противодействие против бедности – полная семья. Те же программы, которые сегодня вновь предлагаются либералами, «де-факто рассчитаны для семей без отцов». По-прежнему, считает С. Мур, критерием успеха реформы системы вспомоществования является снижение уровня рождаемости вне брака. Если процент детей, выросших в здоровом семейном окружении, увеличится, значит реформа оказалась успешной, если нет, то цена сэкономленных средств не будет иметь никакого значения, так как трагическая социальная «цена» «государства всеобщего благоденствия», которую «платят» дети, останется.

Дебаты по приоритетам второго этапа реформы стихают, но главные направления уже видны — еще большее сокращение количества получателей помощи. Те же, кто продолжает ее получать, должны теперь отработать больше часов. Предусматривается ужесточение трудовой дисциплины, всяческая поддержка и пропаганда замужества, расширение социальной помощи детям в духе «сострадательного консерватизма», правительственная поддержка религиозных благотворительных организаций в их работе с получателями социальной помощи и матерями-одиночками.

* * *

Необходимо подчеркнуть, что современное реформирование системы социального вспомоществования отличается от всех предшествующих попыток. В прошлом они не шли дальше «нового лабиринта инициатив», сохраняя суть прежней системы. Различные программы, консультации, поиски работы, забота о ребенке и субсидии на оплату проезда не имели особых результатов, если получатель знал, что, несмотря на его безрезультатные действия, он все равно получит велфэровский чек. И большинство наиболее способных получателей пособий всегда знали как «подыграть» системе. Вот почему требования закона о трудовой деятельности и временные ограничения в обмен на получение денежной помощи являются определяющими. Ключевым моментом текущей реформы является то, что она способствует самостоятельности, устраняя велфэр как долгосрочную перспективу.

Одним из главных результатов реформы явилось изменение общественного сознания в США в отношении государственной помощи. Если до начала 90-х годов ее получение воспринималось как неотъемлемое право гражданина, то сегодня среди большинства американцев такая помощь имеет негативный имидж. Общепризнанным результатом является и сокращение списка получателей социальной помощи. Реформа, при всей противоречивости оценок, помогла многим семьям найти работу, испытать чувство независимости, самостоятельности, сформировать новые приоритеты и систему потребностей. Важным достижением явилось и то, что реформа учитывала специфику регионов, штатов, предложила широкие полномочия и права местным органам власти, что не только немало способствовало ее успеху, но также и дальнейшему развитию федерализма.

Республиканцы окончательно перехватили инициативу в сфере социального реформирования. И то, что десятилетие назад было невозможно представить как проблему, достойную общенационального внимания, сегодня, благодаря им, стало общепринятым и актуальным в социально-политической жизни страны (например, проблема школьных ваучеров). Реформа, объединив под своим крылом экономические стимулы (трудовое участие) и морально-этические (брак, семья, мораль), способствовала усилению солидарности внутри консервативного движения, и в первую очередь между экономическими и социальными консерваторами.

При обсуждении и реализации реформы был достигнут социальный консенсус среди большинства населения, включая крупный бизнес, штаты, элиту и различные социальные группы населения. Успешная реализация первого этапа реформы (1996–2002) позволила приступить к осуществлению второго этапа, где приоритеты сместились с трудового участия на стимулирование брака, укрепление семьи, поддержки детей.

Реформирование созданного после Второй мировой войны “государства всеобщего благоденствия” является одной из самых актуальных и сложных проблем современности. И в США, в отличие от нередко негативного опыта в этом направлении ряда стран Западной Европы, можно констатировать несомненный успех. Бесспорно, реализация второго этапа реформы опирается на прочный фундамент положительных результатов второй половины 90-х годов.