Второе десятилетие Североамериканского соглашения о свободной торговле*

Е.Г. Комкова

1 января 2004 г. начался отсчет второго десятилетия НАФТА — Североамериканской зоны свободной торговли в составе США, Канады и Мексики. Наряду с Европейским союзом это — одна из самых мощных и динамично развивающихся региональных интеграционных группировок, которые постепенно превращаются в главных субъектов мирового экономического развития. Но в отличие от Евросоюза, считающегося эталоном региональной интеграции и сравнительно хорошо изученного в мире вообще и в нашей стране в частности, опыт функционирования НАФТА остается в значительной степени неопознанным.

Это объясняется прежде всего тем, что интеграционные процессы в Северной Америке отличаются значительной сложностью и спецификой, делающей малоприменимыми к их анализу закономерности, выявленные на примере Европейского союза. К тому же успешно осуществлявшиеся в нашей стране в 1970–1980-е годы исследования взаимозависимостей между главными участниками североамериканской интеграции — США и Канадой[1] из-за известных проблем с финансированием отечественной науки были впоследствии в значительной мере приостановлены и начали возрождаться только в последнее время в основном в виде статей в научной печати, а также глав в коллективных работах[2]. Достаточно сказать в этой связи, что, насколько нам известно, с конца 1980-х годов до середины первого десятилетия XXI в. по теме североамериканской интеграции в нашей стране не было опубликовано ни одной монографии.

Международный контекст

Между тем статистика свидетельствует, что по ряду показателей экономического развития НАФТА превосходит более зрелый Европейский союз, а по другим его догоняет. Северная Америка больше ЕС в составе 25 стран по площади территории, объему ВВП (ее суммарный ВВП составляет четверть общемирового в пересчете по паритету покупательной способности валют и треть по обменному курсу) и ВВП на душу населения и ненамного меньше по численности населения (439 млн против 457 млн) (см. табл.). Внутрирегиональный экспорт — важнейший показатель интеграции — в процентах ко всему экспорту североамериканской «тройки» вырос за двадцать лет (с 1982 по 2001 г.) с около 30% до 56%, при том, что в ЕС он в последние годы проявляет тенденцию к сокращению и составляет 61%[3]. К тому же у НАФТА, как и у ЕС, есть перспективы в плане расширения — в 1998–2005 гг. США, Канада и Мексика вместе с тремя десятками стран Западного полушария (все, кроме Кубы) участвовала, хотя и без особого успеха, в переговорах о создании Межамериканской зоны свободной торговли.

Таблица
НАФТА и Евросоюз в сравнении, 2005 год*

Показатель	НАФТА	Евросоюз (25 стран)
Территория, тыс. кв. км	21 589	3976
Население, млн человек	438,9	456,9
ВВП по ППС, млрд долл. США	14 541	12 180
Экспорт, млрд долл. США	1506	1318**
Импорт, млрд долл. США	2268,4	1402**
Прямые инвестиции за рубежом (накопленные объемы), млрд долл. США	2478,6	5475,0
Прямые иностранные инвестиции в странах-членах (накопленные объемы), млрд долл. США	2192,1	4499,1

* Составлена по: CIA World Factbook. 2006; UNCTAD World Investment Review. 2006.
** Исключая внутрирегиональную торговлю между странами-членами ЕС.

НАФТА представляет собой крупнейшую зону свободной торговли в мире. Она объединяет три страны — экономическую сверхдержаву, постиндустриальное государство среднего ранга и крупную страну развивающегося мира, занимающие в мировой табели о рангах соответственно 1, 11 и 12 места. Ее совокупные параметры таковы: территория — 21,6 тыс. кв. км, население 439 млн человек, свыше 14,5 трлн долл. годового ВВП. Таможенные пошлины в канадо-американской торговле были отменены еще в 1998 г., а в торговле США и Канады с Мексикой (за некоторыми исключениями) — в 2008 г. США экспортировали в Канаду и Мексику в 2003 г. больше, чем в Европу, и лишь на 1 процентный пункт меньше, чем в Азию. Канада является главным экспортным рынком для США с 1946 г. без единого исключения. В 1990-е годы Мексика, оттеснив Японию, занимала место второго (после Канады) внешнеторгового партнера США, однако в 2003 г. уступила эту позицию Китаю. Сегодня в совокупности на Канаду и Мексику приходится около 1/3 всего американского экспорта.

Хотя и Канада, и Мексика немаленькие по экономическим параметрам государства, ВВП первой соответствует только одной одиннадцатой, а ВВП второй — одной двенадцатой ВВП США. По доле в совокупном ВВП НАФТА они соотносятся между собой как 7 : 7 : 85 (данные за 2005 г.). Население США почти в три раза больше, чем население Мексики, и в девять — чем население Канады. Такие исходные позиции предопределили имманентно присущую североамериканской интеграции асимметрию. В результате Канада и Мексика гораздо больше заинтересованы в доступе на самый емкий в мире американский рынок сбыта, чем США на их рынки, и соответственно более уязвимы к превратностям экономического развития.

Исторически экономическая интеграция в Северной Америке начиналась с ее северной части, охватывающей Канаду и США, и постепенно распространялась на юг. В отличие от европейской, возраст которой легко установить по дате заключения первого из серии межгосударственных соглашений — об образовании Европейского объединения угля и стали в 1951 г., канадо-американская экономическая интеграция, чьей движущей силой являются частные корпорации, в основном американские ТНК, долгое время развивалась без какого-либо институционального оформления. Первым таким всеобъемлющим документом об экономической интеграции стало канадо-американское Соглашение о создании зоны свободной торговли, вступившее в силу 1 января 1989 г. Его в 1994 г. сменило НАФТА, расширившее круг участников с двух до трех.

Несмотря на сравнительную молодость официального оформления, экономическая интеграция в Северной Америке, базирующаяся на международном разделении производственного процесса (production sharing), достигла высокого уровня развития, который специалисты характеризуют как «глубокая интеграция» и «структурная взаимозависимость». Канадские экономисты Т. Куршен и М. Харт, например, считают, что по своему охвату и глубине североамериканская интеграция скорее соответствует уровню, ассоциирующемуся с таможенным союзом или даже с общим рынком.

США являются рынком сбыта для 40% произведенных на территории Канады товаров и услуг[4]. Если же взять только промышленные товары, то степень зависимости будет еще выше: США потребляют больше товаров канадского производства, чем сама Канада[5]. Компании с участием американского капитала производят на территории этого государства объем товаров и услуг, эквивалентный 10,3% канадского ВВП, контролируют активы стоимостью 428 млрд долл. и предоставляют рабочие места 1 млн 145 тыс. человек из общего числа занятых в 15,5 млн. 40% всей канадо-американской торговли осуществляется по внутрифирменным каналам, а около 75% двустороннего товарообмена готовыми изделиями представляет собой внутриотраслевую торговлю. В быстро растущей американо-мексиканской торговле доля внутриотраслевого обмена достигает 80%.

В процессе экономической интеграции США вместе с Канадой и северной частью Мексики образовали по существу единую производственную платформу, основу которой составило сочетание традиционного межотраслевого и сравнительно нового внутриотраслевого разделения труда, широко распространенный внутрифирменный обмен товарами, капиталами, результатами научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР) и рабочей силой, континентальные рынки капитала и в значительной степени объединенная инфраструктура. Это способствовало повышению международной конкурентоспособности товаров, производимых в Северной Америке. В сложившемся континентальном разделении труда Канада и Мексика выполняют роль надежных поставщиков обильных сырьевых и энергетических ресурсов. Мексика предоставляет дешевую рабочую силу, США и в меньшей степени Канада — необходимый капитал и НИОКР, квалифицированную рабочую силу, современные методы организации и управления производством. В результате экономическое пространство в Северной Америке, организованное по законам рынка и при поддержке государства, уже давно не совпадает с политическими границами образующих ее государств. Это особенно важно сейчас, когда экономические блоки начинают играть в мире ту роль, которую в XX в. играли крупные национальные государства — так называемые великие державы.

В теоретическом плане изучение НАФТА интересно по двум причинам: с точки зрения познания непохожей на хорошо известную и считающуюся классической модель европейской интеграции и с точки зрения оценки влияния асимметричной интеграции на открытую экономику более слабых государств (промышленно развитой Канады и развивающейся Мексики). В практическом плане целесообразность изучения североамериканской интеграции диктуется, во-первых, тем, что в ее состав входит единственная сверхдержава современного мира, усиливающая за счет углубления сотрудничества с периферийными партнерами — Канадой и Мексикой свою и без того преобладающую мощь, а во-вторых, возможностью использования отдельных сторон ее опыта другими странами, участвующими или только собирающимися участвовать в региональных интеграционных группировках.

НАФТА: ожидания и реальность

На переговорах о заключении соглашения НАФТА три участвовавшие страны преследовали разные цели. США хотели открыть своим инвесторам и экспортерам путь на перспективный близлежащий рынок со 100-миллионным населением (на тот момент средний размер мексиканских таможенных пошлин был в несколько раз выше американских), а в политическом плане — улучшить сложные и временами даже конфликтные отношения с Мексикой, берущие свое начало в войне 1846–1848 гг., в ходе которой США аннексировали почти половину территории этой страны. Одновременно это был удобный случай поддержать развитие демократии и рыночных начал в Мексике, а также сделать первый шаг к решению проблемы присутствия миллионов нелегальных иммигрантов на территории США. Главная опасность состояла в том, что никто точно не знал, что произойдет с высокооплачиваемыми американскими рабочими местами. И согласившийся на переговоры республиканец Дж. Буш-старший, и проводивший ратификацию соглашения НАФТА демократ У. Клинтон исходили из того, что конечным результатом станет создание в США новых рабочих мест. Как написали в своем обобщающем труде по случаю десятилетия НАФТА ученые Г. Хафбауэр и Дж. Скотт из вашингтонского Института международной экономики, стратегию Клинтона можно суммировать в трех словах: «занятость, занятость, занятость» (“jobs, jobs, jobs”)[6]. Их оппонентами в период проведения переговоров и на президентских выборах 1992 г. выступал пестрый конгломерат сил: соперник Дж. Буша по республиканской партии П. Бьюкенен, кандидат от партии «зеленых» Р. Нейдер и независимый кандидат Р. Перо. Именно последнему принадлежит запомнившаяся многим хлесткая фраза о возможной утечке с громким свистом американских рабочих мест и капиталов на юг, в Мексику (the giant sucking sound), где ниже заработная плата и стандарты в области охраны окружающей среды. При этом Перо и его соавтор приводили устрашающие цифры — около 5,9 млн человек, могущих потерять работу.

В Канаде тема занятости была тоже важной, но не решающей. В 1986–1988 гг., когда в этой стране проходила общенациональная полемика по поводу ФТА (двустороннего соглашения о свободной торговле с США, вступившего в силу в 1989 г.) — предтече НАФТА, ключевым вопросом было сохранение канадского суверенитета и независимости. Страна раскололась на два примерно равных лагеря. Так называемые националисты утверждали, что экономически более слабая Канада не сможет противостоять натиску американских ТНК и что вслед за эрозией экономической независимости неизбежно последует и сдача суверенитета политического. «Континенталисты» же считали, что риск оправдан и что у страны нет другого выбора, кроме как совершить «прыжок веры» (“leap of faith”). Два года спустя, когда речь впервые зашла о НАФТА, Канада, как раз переживавшая самый сложный момент в процессе адаптации к двустороннему фритреду с США, восприняла эту идею отрицательно. Но после того как стало понятно, что Мексика и США настроены серьезно и готовы к переговорам, все же решила присоединиться. Ее главным мотивом был защитный рефлекс — страх, что мексиканцы смогут добиться для себя лучших условий в торге с американцами, чем те, которые получила Канада по ФТА.

В Мексике рассчитывали, что соглашение НАФТА, которое должны были скрепить подписи двух президентов и одного премьер-министра, будет своеобразным гарантом того, что в будущем не произойдет отката назад, к не оправдавшей себя модели «импортозамещающего производства» и чрезмерному огосударствлению экономики. НАФТА как бы фиксировало и узаконивало политику «апертуры» — начатого президентом М. де ля Мадридом в 1985 г. курса на рыночную открытость и проведение демократических преобразований, последовавшего за масштабным долговым кризисом 1982 г. Логично было предположить, что союз с более сильными державами упрочит стабильность в Мексике, вызовет рост доверия к этой стране со стороны международных инвесторов и будет способствовать подъему национальной экономики.

Поучительно и то, как отстаивали свои интересы на переговорах и в ходе последовавшего переходного периода страны-участницы. Самая сильная держава — США, чьим экономическим интересам мало что угрожало[7], подстраховалась сразу по нескольким позициям. По настоянию «нового демократа» У. Клинтона были заключены два дополнительных соглашения: по трудовым отношениям и охране окружающей среды. Это позволило президенту заручиться поддержкой части конгрессменов-демократов и, опираясь на профритредерскую республиканскую фракцию в палате представителей и сенате, обеспечить ратификацию. Кроме того, Клинтон вместе с имплементирующим НАФТА законодательством внес законопроект о финансировании специальной программы по оказанию помощи работникам, теряющим свои рабочие места в результате усиления конкуренции или перевода предприятий в Канаду и Мексику (так называемая программа NAFTA Trade Adjustment Assistance). Среди других тщательно оговоренных США условий — установление «потолка» в 5500 льготных нафтовских виз в год для мексиканских специалистов[8] (при том, что для временного въезда на работу в США «профессиональных работников» из Канады никаких формальных ограничений установлено не было).

Канада, для которой соглашение НАФТА было не так важно, как предшествовавшее ему ФТА с США, решила свои основные проблемы по вхождению в зону свободной торговли на переговорах 1986–1987 гг. Тогда ее интересы отстаивала делегация в составе 100 человек под руководством опытного С. Райсмана. Федеральное правительство провело беспрецедентно широкие консультации со всеми заинтересованными группами внутри страны, прежде всего с представителями делового сообщества и руководством провинций (приглашение было направлено и профсоюзам, но они его отвергли). При этом следует иметь в виду, что уже тогда Канада была достаточно тесно интегрирована с США, а ставки ее таможенных пошлин по результатам предшествующих раундов переговоров в рамках Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) были сравнительно низкими. На переговорах 1986–1987 гг. Канада добилась исключения из сферы действия канадо-американского фритреда ряда принципиально важных для нее вопросов — культуры и социальной сферы; впоследствии эти исключения были повторены в соглашении НАФТА. Из текста двустороннего ФТА перекочевали в НАФТА и тщательно прописанные условия либерализации торговли сельскохозяйственной продукцией[9]: обе страны получили право на сохранение постоянных квот на импорт наиболее «чувствительных» товаров (в случае с Канадой это молочные продукты, мясо птицы и яйца, в случае с США — сахар, молочные продукты, арахис) и после завершения процесса торговой либерализации в 1998 г.

Мексика же, сильно уступающая Канаде и США по уровню экономического развития, с самого начала не оговорила для себя специальных условий (например, более длительного переходного периода), учитывающих это ее отставание. Хотя она, так же как Канада, добилась для себя некоторых исключений, например, в сфере энергетики, но они оказались явно недостаточными. Не было предусмотрено, как это было сделано на переговорах о расширении ЕС, создание специального Фонда развития, средства которого шли бы на «подтягивание» уровня развития мексиканской экономики. В отличие от США Мексика не приняла специальной программы по материальной поддержке работников, увольняемых в результате реализации НАФТА, и не стала заниматься их переобучением. Это было тем более опрометчиво, что в стране вообще отсутствует система страхования по безработице, и работники, теряющие места из-за усиления иностранной конкуренции, могут рассчитывать лишь на выходное пособие в размере трехмесячного оклада. И, наконец, самый главный просчет — Мексика явно переоценила способности своего крестьянства, в основном мелкого и часто ведущего натуральное хозяйство, противостоять натиску сельскохозяйственной продукции, производимой на крупных, высокомеханизированных и щедро субсидируемых государством американских и канадских фермах. В отличие от тщательно прописанного канадо-американского соглашения о либерализации торговли сельхозпродукцией аналогичное соглашение между Мексикой и США носило более амбициозный характер и предусматривало полную ликвидацию, без исключений, таможенных барьеров и квот на импорт этого вида товаров к 2008 г. Не оправдались и расчеты на то, что разоряющиеся крестьяне найдут работу в городе — из-за низких темпов роста мексиканской экономики рабочие места создавались намного медленнее, чем планировалось. В результате они либо пополняли армию мексиканских безработных, либо нелегально эмигрировали в США. Поэтому предсказанная мексиканской экономике серьезная структурная перестройка оказалась более болезненной, чем она могла бы быть.

Неодинаковые стартовые уровни, разные итоги переговоров и конкретная политико-экономическая обстановка в трех странах — участницах НАФТА привели и к неодинаковым общехозяйственным результатам.

США. Наименьшее влияние, и это, пожалуй, преобладающее мнение, реализация НАФТА оказала на экономику Соединенных Штатов. Как когда-то безапелляционно заявил один из крупнейших теоретиков международной торговой политики П. Кругман, воздействие НАФТА на США равняется нулю.

Это объясняется следующими причинами: экономика США намного крупнее канадской и мексиканской; из-за большой емкости своего внутреннего рынка она меньше зависит от международной торговли; и только треть ее внешнеэкономических связей приходится на Канаду и Мексику. Кроме того, ставки американских таможенных пошлин на момент подписания соглашений ФТА и НАФТА были значительно ниже, чем у двух других стран-партнеров. Это предопределило необходимость их меньшего сокращения и соответственно меньшего, чем у Канады и Мексики, влияния соглашения НАФТА на американские ВВП, занятость, уровень зарплат и доходы домохозяйств[10].

Эффект НАФТА в разрезе американского ВВП специалисты оценивают в 2 млрд долл. ежегодно[11], что, учитывая его общий объем в 2003 г. в 10 трлн долл., представляется более чем скромным. Вопреки прогнозам небольшим оказался и «вклад» НАФТА в положение с занятостью, причем специалисты до сих пор спорят о его знаке — «плюс» или «минус». Так, американские ученые Р. Хиножоза-Ожеда, Д. Ранстен, Ф. Депаолис и Н. Кэмел полагают, что в результате торговли с Мексикой в 1990-е годы в США создавалось порядка 74 тыс. рабочих мест ежегодно. Служба Торгового представителя США оценивает общее количество появившихся благодаря НАФТА в 1994–2001 гг. рабочих мест в 914 тыс.[12] Критики же оперируют совсем другими цифрами. Так, связанный с профсоюзами вашингтонский Институт экономической политики ставит в вину НАФТА потерю за 7 лет 766 тыс. американских рабочих мест[13]. А основанная Р. Нейдером организация “Паблик ситизен” насчитала 525 094 работника, получивших в 1994–2003 гг. помощь по программе НАФТА–ТАА[14].

В 1990-е годы американская экономика развивалась более высокими темпами, чем в предшествующие десятилетия. Это дало основание некоторым специалистам назвать этот период “золотыми 1990-ми годами”, а лауреату Нобелевской премии по экономике Джозефу Стиглицу охарактеризовать их как “наиболее процветающее десятилетие XX века”[15]. С 1993 по 2003 г. занятость в этой стране возросла со 110 млн человек до 134 млн, в 1994–2000 гг. ежегодно создавалось более 2 млн рабочих мест[16]. Однако главной причиной такой впечатляющей динамики было отнюдь не НАФТА[17], а сочетание нескольких исключительно благоприятных факторов, важнейшие из которых — окончание холодной войны, позволившее США сэкономить на военных расходах, и информационно-технологическая революция.

Но если это так, то возникает закономерный вопрос: зачем США, причем чем дальше, тем больше, заключают фритредерские соглашения с другими государствами[18], причем не только с соседними, но и с расположенными от них на большом расстоянии и к тому же ничем особенно не примечательными? “Главная причина в том, – говорится в специальном исследовании вашингтонского Института международной экономики, – что преимущества фритредерских соглашений выходят за узкие рамки получения чисто экономической выгоды и роста благосостояния населения. Они включают соображения из области безопасности, равно как и возможности формирования переговорных коалиций и стимулирования процесса многосторонней торговой либерализации. Двусторонние ФТА могут служить примером открытия для инвестиций прежде закрытых отраслей (таких, как страховое дело и водоснабжение), а также проведения США более либеральной визовой политики в отношении иностранной рабочей силы. Они могут способствовать преодолению глубоко укоренившихся протекционистских американских интересов в особо чувствительных отраслях, таких, как производство сахара, молока, стали, одежды и обуви. Именно эти соображения должны играть определяющую роль, поскольку чисто экономические плюсы в плане увеличения ВВП или создания дополнительных возможностей в области занятости являются очень небольшими”[19].

Применительно к НАФТА основные выгоды для США могут быть суммированы следующим образом:

– на своих протяженных границах на севере и юге США получили лояльных к себе, демократически ориентированных и экономически зависимых от них соседей. Это особенно важно в случае с Мексикой, чьи отношения с США на протяжении длительного исторического периода складывались далеко не благополучно и были нередко окрашены недоверием и откровенной враждебностью. По словам американского журналиста Э. ДеПалма, “НАФТА – это гарантия того, что Мексика привержена экономике без ограничений, которую Вашингтон давно стремился ей навязать. НАФТА … больше, чем что-либо другое, укрепило влияние США в Мексике”[20];

– и Канада, и Мексика предоставили американским компаниям на своей территории такой же режим деятельности, что и национальному капиталу; в контексте Мексики это означало получение гарантий того, что принадлежащее американским ТНК имущество не будет национализировано без выплаты исчисленной по рыночным ценам компенсации;

– обе страны, обладающие богатейшими залежами природного сырья, по существу согласились на формирование североамериканского рынка природных ресурсов; кроме того, Канада, являющаяся нетто-экспортером энергетического сырья в США, пообещала не сокращать свой экспорт в эту страну в большей пропорции, чем продажи на внутреннем рынке в случае дефицита поставок (т.е. возникновения энергетического кризиса); в целом за счет укрепления сотрудничества с Канадой и Мексикой США удалось снизить нефтяную зависимость от политически нестабильного Ближнего Востока и тем самым укрепить свою энергетическую безопасность;

– НАФТА позволило создать новые условия хозяйствования в Северной Америке, в соответствии с которыми американские и канадские ТНК рационализировали свою деятельность в масштабах всего континента без оглядки на государственные границы (так называемая система “поставки точно в срок”, реализованная прежде всего на заводах автомобильного производства, но также и в других отраслях промышленности, особенно высокотехнологичных); в результате повысилась международная конкурентоспособность американских товаров.

Канада. Хотя с момента начала реализации НАФТА прошел солидный срок, возможность для анализа его результатов появилась в Канаде не так давно: в начале 90-х годов в этой стране свирепствовал циклический кризис, а в середине шла беспощадная борьба с дефицитами государственного бюджета. Только к концу 90-х годов статистически разноречивые показатели стали складываться в тенденции. Но уже 11 сентября 2001 г. ситуация вновь оказалась взорванной: с таким трудом давшаяся Канаде структурная перестройка и адаптация к новым условиям хозяйствования в Северной Америке оказались под угрозой, как только американские интересы сместились с задачи поддержания высоких темпов экономического роста к обеспечению национальной безопасности.

В целом специалисты имели все основания назвать первое послефритредерское десятилетие “самым долгим”, долгим в смысле трудным. В Канаде занятость в обрабатывающих отраслях промышленности, больше всего пострадавших в результате последовательной реализации ФТА и НАФТА, восстановилась до первоначального уровня только через десять лет.

К числу самых негативных краткосрочных экономических последствий НАФТА для Канады можно отнести повышенный уровень безработицы, представлявшей собой в начале 90-х годов главную внутриполитическую проблему, медленный рост зарплат и доходов населения, разорение значительной части неконкурентных предприятий, включая градообразующие.

Но эти последствия носили кратко- и среднесрочный характер и к настоящему времени преодолены. Гораздо серьезнее другие болезни, в одних из которых НАФТА повинно, в других нет, но которые с помощью НАФТА надеялись вылечить: прогрессирующее отставание производительности труда от уровня США, перевод ТНК своих штаб-квартир из Канады в США, отток на юг высококвалифицированной канадской рабочей силы, недостаточные объемы НИОКР в промышленности. Эти болезни, похоже, приобретают хронический характер.

К числу основных плюсов можно отнести быстрый рост и улучшение качественных характеристик внешней торговли, которая в Канаде на протяжении большей части 90-х годов была главным фактором поддержания экономического роста. Увеличились и объемы прямых зарубежных инвестиций, но в их оценке единодушия уже нет: одни эксперты удовлетворены тем, что Канада впервые в своей истории превратилась из их нетто-импортера в нетто-экспортера; другие указывают на то, что доля Канады как объекта приложения международного капитала сократилась как в общемировом, так и в североамериканском масштабе, в последнем случае в пользу США и Мексики.

Наблюдатели обращают внимание на неслучайный характер НАФТА и на то, что его подписание совпало с другими важными переменами в экономической политике – дерегулированием, приватизацией, снижением налоговой нагрузки как на физических, так и на юридических лиц, проведением ограничительной кредитно-денежной политики, ассоциирующимися с неоконсервативным курсом. Новый экономический ландшафт, частью которого стали ФТА и НАФТА, гарантировал канадскому частному бизнесу, что в будущем больше не будет ни Новой энергетической программы, ни “канадизации” экономики, ни “третьей альтернативы”[21], ни ущемляющей позиции американских ТНК в Канаде национальной промышленной стратегии. Наверху был четко задан вектор развития – к углублению экономической интеграции в Северной Америке на базе действия рыночных сил.

Одно время НАФТА воспринималось как более предпочтительное по сравнению с ФТА соглашение потому, что в нем Канада уже не оставалась один на один с многократно превосходящими ее по силе США, а могла блокироваться со вторым “малым” партнером – Мексикой, чтобы сообща отстаивать интересы перед лицом доминирующей державы. Однако подлинной трехсторонности в НАФТА как не было, так и нет, и причиной тому отнюдь не обструкция со стороны США. С ухудшением политико-стратегической ситуации в Северной Америке после 11 сентября 2001 г. на путь двусторонности поспешила вернуться сама Канада, решившая, что без Мексики, антагонизирующей США своими нелегальными эмигрантами и плохо охраняемой границей, ей будет легче договориться о сохранении жизненно важного доступа для своих товаров на американский рынок.

В целом под влиянием ликвидации последних остатков таможенных пошлин (за исключением узкого круга четко оговоренных отраслей и наименований продукции) и в психологически благоприятных условиях посленафтовского периода в 90-е годы канадо-американская экономическая интеграция достигла нового, более высокого этапа в своем развитии. Если еще в 1970–1980-е годы специалисты писали в основном о трех “интегрированных” отраслях североамериканской экономики – сельскохозяйственном машиностроении, производстве вооружений и автомобилестроении и о засилье американского капитала в Канаде, то к началу XXI в. неинтегрированных отраслей в североамериканской обрабатывающей промышленности практически не осталось, а Канада в мировом масштабе превратилась из нетто-импортера в нетто-экспортера прямого долгосрочного частного капитала. Результатом пришедшегося на 90-е годы важного этапа структурной перестройки (отраслевой и территориальной) национальной экономики стало превращение Канады в неотъемлемую часть североамериканского хозяйственного комплекса на основе широко распространившегося международного разделения производственного процесса (МРПП), дополняющего и частично замещающего прежнее, классическое разделение труда на базе сравнительных преимуществ. В сфере континентального товарообмена МРПП опосредствуется через внутриотраслевую торговлю, представляющую собой куплю-продажу горизонтально (готовые изделия) и вертикально (полупродукты) диверсифицированных товаров в рамках одних и тех же товарных групп, которая постепенно вытесняет традиционную межотраслевую торговлю.

В территориальном разрезе фактом жизни стала переориентация канадской инфраструктуры с оси восток — запад, на которой держалось единство общенационального хозяйственного комплекса, на ось север—юг вслед за стремительно изменившейся географией торговли и в унисон с сооружением североамериканских “транспортных коридоров” от Канады до Мексики. При этом речь в первую очередь идет о железнодорожном и трубопроводном транспорте, но также и об авиационном, автомобильном и водном плюс связь, электроэнергетика и так называемая кибернетическая инфраструктура.

Еще одной особенностью нового ландшафта стало появление на экономической карте Северной Америки сильных регионов (region-states), все больше связывающих свое будущее не только и не столько с перспективами развития внутренних национальных хозяйств, сколько с объединенным континентальным пространством. На роль таких экономических государств-регионов с преобладающими североамериканскими интересами в Канаде с полным правом претендуют Онтарио и Квебек, частично — Альберта и Нью-Брансуик, в Мексике — пограничные с США северные штаты с их экспортными предприятиями «макиладорас», а на трансграничной основе — на севере Тихоокеанский экономический регион в составе близлежащих американских штатов и канадских провинций, а на юге трансграничная агломерация в составе мексиканского штата Нуэво-Леон и американского Техаса.

Мексика. Как и предсказывала теория, наиболее драматично процесс приспособления к условиям НАФТА протекал в Мексике. Начать с того, что вступление этого соглашения в силу 1 января 2004 г. совпало с восстанием коренного индейского населения в штате Чьяпос. В конце того же года в Мексике разразился жесточайший “кризис песо”, который удалось преодолеть только с помощью щедрых международных кредитов в размере около 50 млрд долл., двадцать из которых предоставили США, не в последнюю очередь из-за НАФТА.

Среди главных причин, предопределивших трудности мексиканской адаптации, — более низкий уровень экономического развития, наличие сравнительно высоких таможенных пошлин, что предполагало их более радикальное, чем в американском и канадском случаях, сокращение; крайне низкая собираемость налогов[22], ограничивающая возможности бюджета по поддержке социальной сферы (в первую очередь в области выплаты пособий безработным, а также на их переобучение и содействие в трудоустройстве) и сооружению необходимых инфраструктурных объектов (прежде всего автомобильных дорог); и, возможно, самое главное — неспособность президента В. Фокса (2000–2006), чья партия не контролировала ни сенат, ни палату депутатов, провести через Конгресс важные законопроекты, которые, как ожидалось, должны были дополнять фритред в плане ускоренной модернизации экономики по неоконсервативным рецептам (продолжение процесса приватизации, налогово-финансовая реформа, изменение энергетических статей мексиканской конституции[23]).

В результате действия всех этих факторов экономическое развитие Мексики в посленафтовский период происходило не только медленнее, чем на это рассчитывали[24], но и отставало от темпов экономического роста, демонстрировавшихся ее более развитыми партнерами по НАФТА. По данным Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), среднегодовые темпы роста в 1994–2003 гг. составили в Мексике 2,7%, тогда как в США – 3,3%, а в Канаде – 3,6%[25]; энергетика и добывающая промышленность оставались закрытыми для иностранных инвесторов, при том что государство изымало у государственной монополии “Пемекс” значительную часть прибылей, не оставляя ей средств на развитие; из-за роста импорта из США щедро субсидируемых кукурузы, пшеницы и других сельхозпродуктов мексиканские крестьяне разорялись и покидали село, но не могли найти работу в городе и либо пополняли армию безработных, либо были вынуждены ехать на заработки в США. Так же, как в Канаде, НАФТА увеличило разрыв между богатыми и бедными и привело к углублению региональных диспропорций[26]. Расчеты американских экономистов по обрабатывающей промышленности Мексики рисуют следующую картину: если принять 1994 г. за 100%, то в 2003 г. удельная выработка продукции равнялась 125,4%, производительность – 124,7%, а реальная зарплата – только 94,8%, т.е. была ниже, чем на момент вступления НАФТА в силу. Более детальный анализ, проведенный по двум основным секторам – экспортным производствам, представленным “макиладорос”[27], и “остальной промышленностью” – свидетельствует об устойчивости отмеченной тенденции: при частных расхождениях в темпах роста удельной выработки и производительности реальная зарплата и в том, и в другом случае оказалась ниже, чем в опорном 1994 г., в первом случае на 3,5 процентных пункта, во втором – на 5,2. Однако в отличие от Канады, где государство через механизмы прогрессивного налогообложения доходов частных лиц, программ поддержания доходов и трансфертных платежей провинциям пыталось контролировать и сглаживать ситуацию[28], мексиканское государство выглядело беспомощным. Местные политики обещали, что после вступления в силу НАФТА жизненный уровень населения повысится, а в экономике страны будет ежегодно создаваться порядка 1 млн рабочих мест. Но ничего подобного не произошло. С 1994 по 2001 г. занятость в сельском хозяйстве Мексики упала с 26% до 18% от общей численности работающих.

Все это привело к недовольству и поляризации населения, нашедших отражение в результатах президентских выборов, состоявшихся в июле 2006 г. На них представитель правящей правой Партии национального действия (ПАН) Ф. Калдерон, чья база поддержки – промышленно развитые северные районы, предприниматели и образованный средний класс, победил лишь с минимальным перевесом в 234 тыс. голосов из 41,6 млн проголосовавших (0,56% опущенных бюллетеней). Крестьяне же юга страны и бедные слои городского населения, включая столицу г. Мехико, в своем большинстве поддержали кандидата левой Партии демократической революции (ПРД) Л. Обрадора, известного, в том числе, оппозицией НАФТА. Представитель правившей до 2000 г. в течение семи десятков лет умеренной Институционально-революционной партии Р. Мадразо занял только третье место. На выборах в Конгресс, проходивших одновременно с президентскими, те же партии получили соответственно 34, 29 и 27 процентов голосов избирателей[29]. Таким образом, у Ф. Калдерона, как и у его предшественника В. Фокса, нет абсолютного большинства в Конгрессе, и ему предстоит сложная работа по созданию коалиций. По своим идеологическим воззрениям Ф. Калдерон – консерватор, близкий к правым кругам католической церкви. Он – выпускник Гарварда, имеет репутацию технократа, профессионально занимается политикой, так же как члены его семьи (его отец – один из основателей ПАН, а жена – заместитель руководителя этой партии).

В области внешней и внутренней политики Калдерон намерен следовать курсом президента В. Фокса (“foxismo”), который приветствуется бизнесом. Его приоритетом остается Северная Америка, фритред и тесное политическое сотрудничество с США и Канадой. Однако он, судя по всему, лишен размаха Фокса, предложившего в 2000 г. план эволюции североамериканской интеграции по образу и подобию Евросоюза, известный как НАФТА-плюс. Возможно поэтому бывший министр иностранных дел и один из самых известных на Западе мексиканских политиков Ж. Кастанеда заявил, что если Калдерон и олицетворяет собой продолжение курса, то это будет “посредственное продолжение”[30]. Л. Обрадор, в свою очередь, сравнил избрание Калдерона со “сменой всадника без перемены лошади”[31] и не признал результаты президентских выборов и своего поражения.

Что дальше?

В начале своего второго десятилетия НАФТА остается противоречивым сюжетом, раскалывающим общество. Главной движущей силой экономической интеграции в Северной Америке является бизнес, в основном крупный, но не только, который преследует цель достижения максимальной эффективности за счет экономии на масштабах производства и расширения рынков сбыта. Его позицию активно поддерживают экономисты неоконсервативного направления, мозговые центры и правительственные деловые СМИ, доказывающие публике и правительству правильность такого подхода. Как результат такого лоббирования интеграция приветствуется на официальном уровне — идет ли речь о заявлениях президентов и премьер-министра или документах главного органа НАФТА — Комиссии на уровне министров внешней торговли, в частности посвященных десятилетнему юбилею этого соглашения. Вместе с тем в обществе — идет ли речь об опросах общественного мнения или позициях многих неправительственных организаций — профсоюзных, экологических, женских, молодежных, религиозных, не говоря о радикальных и антиглобалистских движениях, преобладает критическое отношение. Главный аргумент противников НАФТА таков: интеграция в нынешнем виде отвечает в основном потребностям ТНК, проводится в их интересах и не обеспечивает достаточного учета и защиты социально-культурных прав граждан.

Динамика эволюции отношения общественности к этому вопросу весьма поучительна. В Канаде, например, разгар полемики пришелся на 1986–1988 гг., предшествовавшие подписанию более важного для страны, чем НАФТА, двустороннего канадо-американского соглашения о свободной торговле.

В США свободная торговля попала в фокус общественного внимания в начале 1990-х годов на стадии переговоров о заключении НАФТА. Она была одним из главных вопросов президентской предвыборной кампании 1992 г., обсуждалась в 1996 г. и вновь вышла на передний план в 2004 г. На волне озабоченности американцев “аутсорсингом”[32] главный соперник Дж. Буша на президентских выборах 2004 г. от Демократической партии Джон Керри, несмотря на то что, будучи сенатором, он в 1993 г. голосовал за ратификацию НАФТА, заявил об изменении своей позиции и пообещал в 120-дневный срок после своего прихода к власти произвести ревизию всех внешнеторговых договоренностей, подписанных США, включая соглашение с Канадой и Мексикой. Еще большим антифритредером показал себя его напарник Джон Эдвардс, претендовавший на пост вице-президента. Эдвардс вел предвыборную кампанию под лозунгом “такая торговая политика убивает ваши рабочие места”, который “на ура” воспринимался электоратом в текстильных южных штатах и промышленном Среднем Западе. В 1998 г. Эдвардс добился избрания в сенат, выступая против НАФТА и против предоставления президенту Клинтону права на облегченное ведение торговых переговоров (fast-track negotiated authority).

Еще позднее оппозиция НАФТА оформилась в Мексике в основном в ответ на массовое разорение крестьянских хозяйств в связи с наплывом субсидируемой кукурузы из США — факт, вызывающий особое недовольство в стране, где маис является национальным продуктом питания.

11 сентября 2001 г. нанесло по той модели интеграции, олицетворением которой было НАФТА и которая оформилась в 1990-е годы, сильный удар. Как только американские приоритеты сместились из области экономики в область безопасности, Канаде и Мексике пришлось в срочном порядке искать новой аккомодации с Вашингтоном на крайне неудобной для себя основе. Предметом американского давления стали те направления государственной политики, в которых Оттава и Мехико раньше проводили более или менее независимый от Вашингтона курс — иммиграция, прием беженцев, выдача въездных виз, таможня, пограничный режим, внутренняя безопасность. Теперь под угрозой принятия односторонних мер Вашингтон требует их ужесточения. Отказ от этого будет означать для Оттавы и Мехико только одно: США все равно примут все меры для обеспечения собственной безопасности, не останавливаясь при этом ни перед односторонним укреплением границы, ни перед использованием североамериканского пространства – воздушного, а теперь и морского, но уже без учета национальных интересов этих стран и возможности влиять на принимаемые американцами решения. Например, американская Национальная противоракетная оборона предполагает сбивать вражеские ракеты и самолеты над территорией Канады и Мексики, а зона ответственности созданного в 2002 г. Северного командования США охватывает весь североамериканский континент, а также окружающее морское пространство в пределах 500 миль.

11 сентября 2001 г. наглядно продемонстрировало расходящиеся подходы трех участвующих стран к североамериканской интеграции: Мексика все больше рассматривает ее сквозь призму решения задач своего экономического развития и нормализации статуса нелегальных мексиканских иммигрантов в США; США – с точки зрения укрепления безопасности национальной территории и гарантирования поставок энергетического сырья из стран-соседей; Канада – с прицелом на обеспечение своим экспортным товарам беспрепятственного доступа на американский рынок[33].

Идеальным вариантом развития североамериканской интеграции по-мексикански была бы ее эволюция по схеме, опробованной Евросоюзом, – когда богатые страны помогают бедным, с введением единой валюты и облегчением миграции трудовых ресурсов, с общей заинтересованностью трех стран в позитивных результатах экономического развития на континенте, причем все это – на трехсторонней основе.

В Канаде рассматривают два варианта: либо “большая идея”, по терминологии выдвинувшей этот план У. Добсон, когда в одном “пакете” были бы увязаны остро волнующие американцев вопросы безопасности и интересующие канадцев проблемы свободного доступа их товаров на рынок США, либо путем постепенного, “пошагового” продвижения вперед в тех областях и по тем направлениям, где США изъявляют готовность сотрудничать (инкрементализм). Причем Канада предпочитает действовать на двусторонней основе, полагая, что так ей легче договориться с американцами, и только в крайнем случае – в трехстороннем формате с привлечением Мексики.

Что касается США, то они, озабоченные борьбой с международным терроризмом и обеспечением безопасности своей национальной территории, сконцентрировали усилия на наиболее острых для них вопросах – войне в Ираке, ядерной программе Ирана, ситуации на Ближнем Востоке. В этих условиях, а также под влиянием усиления протекционистских настроений в американском Конгрессе, США в период первого президентства Дж. Буша ослабили внимание к практическим проблемам североамериканской экономической интеграции. К тому же постепенно теряющая свой международный вес Канада с ее 60-тысячной армией, оснащенной не самыми современными вооружениями, с некоторых пор уже не занимает во внешней политике США такого важного места, как это было в период холодной войны.

Тем не менее американцы осознают, что без сотрудничества со своими богатыми нефтью и газом соседями им будет нелегко обеспечить стабильность энергетических поставок, равно как и безопасность весьма протяженных сухопутных границ на севере и юге. Кроме того, содействие Мексики нужно США для решения все усложняющейся проблемы присутствия на их территории многомиллионной армии нелегальных иммигрантов. Помимо этого, имеются и другие проблемы общеконтинентального характера, требующие согласованных мер, например, охрана окружающей среды или борьба с наркотрафиком[34].

Наконец, поддержка и содействие Мексики и особенно Канады, входящей вместе с США в Объединенное командование аэрокосмической обороны Северной Америки (НОРАД), НАТО и большую “восьмерку”, нужны Вашингтону для эффективного ведения борьбы с международным терроризмом и для легитимизации предпринимаемых США односторонних военных действий в отношении других стран без мандата со стороны Совета безопасности ООН.

Судьба самого соглашения НАФТА в этих условиях остается неясной. Некоторые обозреватели даже предположили, что его место главного проводника североамериканской интеграции после 11 сентября 2001 г. могут занять императивы США в области обороны и безопасности. Здесь напрашивается аналогия с ситуацией накануне и в ходе Второй мировой войны, когда под влиянием внешних угроз США и Канада были вынуждены встать на путь укрепления военного, технического и разведывательного сотрудничества, обернувшегося после ее окончания серьезным усилением их экономического взаимодействия.

Новым моментом, заставляющим североамериканских лидеров объединять усилия, является экономическая экспансия со стороны Китая, Индии и других конкурентов. Она представляет опасность не только для США, уже давно испытывающих наплыв дешевых китайских потребительских, электротехнических и компьютерных товаров и сводящих свой торговый баланс с этой страной с огромным и все увеличивающимся дефицитом. Оказалось, что конкуренции со стороны Китая не выдерживает и такая страна с традиционно низким уровнем заработной платы, как Мексика. Так, за первые три года XXI в. занятость в ее экспортном секторе “макиладорас” сократилась на 30%. К тому же в 2003 г. Китай оттеснил Мексику со второго места в списке главных экспортеров продукции на американский рынок.

Ответом на новые вызовы стало подписание в марте 2005 г. в Техасе президентами Дж. Бушем, В. Фоксом и премьер-министром П. Мартином североамериканского “Партнерства в области безопасности и процветания” (North American Security and Prosperity Partnership). Представляя собой широкое рамочное заявление, оно свидетельствует о политической воле трех североамериканских государств укреплять сотрудничество перед лицом усиливающейся конкуренции со стороны быстро развивающихся стран-гигантов. “Партнерство” предусматривает создание примерно тридцати рабочих групп, в которых ведется работа по поиску форм, методов и областей, могущих дать максимальный синергетический эффект.

О том, что этот документ не был случайностью, свидетельствует четвертая встреча лидеров североамериканских стран, прошедшая в Новом Орлеане (США) в апреле 2008 г. Сам факт того, что такие саммиты стали проводиться на регулярной основе, говорит об изменении предшествующей практики и об усилении внимания Вашингтона в период второго президентства Дж. Буша к Северной Америке и Западному полушарию в целом. Можно предположить, что, регулиризация таких встреч знаменует преодоление первоначального “шока” от событий 11 сентября 2001 г. и, возможно, переход к следующему этапу интеграции с новой повесткой дня. В ней теперь числятся такие вопросы, как выработка скоординированной политики в области управления границей, упрощение “правил происхождения товаров”, конвергенция национальных регулирующих правил и норм, усиление сотрудничества по линии стыковки важных инфраструктурных проектов (транспортных и энергетических), согласование политики в отношении приема иммигрантов и беженцев, выдачи въездных виз гражданам третьих стран, обмена информацией, базами данных и разведывательными сведениями.

Углубление североамериканской экономической интеграции чревато для Канады и Мексики последствиями, выходящими за рамки двусторонних (с США) или континентальных отношений. В случае с Канадой под вопросом оказывается ассоциирующийся с этой страной с послевоенного времени статус глобальной державы “среднего ранга”. Можно предположить, что во внешней политике этой страны будут все больше проявляться черты регионального североамериканского государства, чьи интересы носят не столько глобальный — для этого у Канады не хватает ни военных и дипломатических ресурсов, ни экономической мотивации, – сколько более узконаправленный характер, ограниченный участием в решении тех глобальных проблем, где эта страна действительно обладает необходимыми знаниями, международным авторитетом, опытом и возможностями.

В случае с Мексикой речь, возможно, идет о еще более глубоких переменах: в области внешней политики эта страна, похоже, готова умерить традиционную для нее приверженность принципам невмешательства во внутренние дела государств и ослабить ревностную защиту национального суверенитета. Став членом НАФТА, Мексика, как еще в 1993 г. подметил в своей знаменитой статье С. Хантингтон, предприняла беспрецедентную попытку преодолеть “историческую оппозицию” США и взять вместо этого курс на их “имитацию”. По его словам речь идет об амбициозном стремлении Мексики изменить самоидентификацию, переключившись с осознания себя частью латиноамериканского мира на принадлежность к элитарному “североамериканскому клубу”[35], ассоциирующемуся с богатством и привилегированным статусом в мире.

Победа на выборах в Мексике в июле 2006 г. Ф. Калдерона вслед за приходом к власти в Канаде в январе 2006 г. С. Харпера привела к возникновению в Северной Америке – впервые в новейшей истории – ситуации, когда у руля власти во всех трех странах находятся идеологически близкие правые партии и политики – республиканцы в США, консерваторы в Канаде и ПАН в Мексике. Такая идеологическая близость вместе с ухудшением перспектив завершения очередного раунда переговоров в рамках ВТО и тупиком на переговорах о Межамериканском соглашении о свободной торговле могла бы подтолкнуть Администрацию США, как это уже было в конце 1980-х – начале 1990-х годов, к углублению интеграции в ответ на, как удачно выразился один знающий обозреватель, “дружественную североамериканскую инициативу” со стороны Канады и все более важной для США Мексики. Причем реализована такая инициатива могла бы быть как на базе НАФТА, так и вне рамок этого соглашения – путем достижения параллельных договоренностей.

Главными ограничителями здесь, однако, являются зацикленность США на борьбе с международным терроризмом и политическая слабость всех трех североамериканских руководителей: Дж. Буша, вступившего в завершающий год своей президентской карьеры и сталкивающегося с необходимостью противодействия протекционистским поползновениям контролируемых демократами сената и палаты представителей; С. Харпера, возглавляющего неустойчивое правительство “меньшинства”, и Ф. Калдерона, победившего своего соперника из левой партии с незначительным перевесом голосов и до сих пор не преодолевшего политического раскола страны.

* Далее в тексте используется термин НАФТА – аббревиатура от английского названия North American Free Trade Agreement. – Прим. ред.